Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant Specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Rada Miejska w Mogielnicy (dalej: "Rada Miejska", "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017 poz. 1875 ze zm., dalej: u.s.g.) i z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2017 poz. 1840, dalej: u.o.z.), podjęła w dniu 26 marca 2018 r. uchwałę Nr LVI/251/2018 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt" na terenie Gminy i Miasta Mogielnica na 2018 rok.
Pismem z 28 czerwca 2019 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Grójcu (dalej: "Prokurator", "skarżący") wniósł do sądu administracyjnego skargę na ww. uchwałę, wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa tj.:
1) art. 4 ust. 1 i art. 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (jt. Dz. U. z 2017 r. poz. 1523 ze zm.) poprzez zaniechanie skierowania zaskarżonej uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym, pomimo że stanowi ona akt prawa miejscowego, co skutkuje nieuzyskaniem przez ten akt mocy obowiązującej;
2) naruszenie w § 7 Programu przepisów art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 1 u.o.z. poprzez uzależnienie realizacji nałożonych ustawą zadań własnych w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom i realizacji programu od wysokości środków przy jednoczesnym odstąpieniu od wskazania wysokości tych środków z przeznaczeniem na realizację poszczególnych zadań programu oraz sprecyzowania sposobu ich wydatkowania;
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że podjęta uchwała jest aktem prawa miejscowego, bowiem zawiera normy generalne i abstrakcyjne. Zdaniem skarżącego, obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera ona również postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, np. § 8 Programu mówi o lekarzach weterynarii.
W konsekwencji abstrakcyjność (wielokrotność zastosowania) połączona z generalnym charakterem jest wręcz wpisana w istotę programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Jednocześnie zawiera on szereg konkretnych jednostkowych uregulowań skierowanych do jednoznacznie określonych podmiotów. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowała się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc więc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego.
W ocenie Prokuratora, z uwagi na to, ze zaskarżona uchwała rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową i jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z., a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, należało uznać, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, powinna być - jako akt prawa miejscowego - zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w u.o.a.n. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa - akt taki nie może bowiem wiązać adresatów zawartymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego.