Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie: Sędzia SO (del.) Aleksandra Westra, Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oddala skargę
Sygn. akt IV SA/Wa 1791/17 U Z A S A D N I E N I E Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 i art. 108 § 1 i 2 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia [...] S.A., uchylił w całości postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] i nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji RDOŚ w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. Budowa [...] do pojemności roboczej dla gazu 655,7 mln m3 w zakresie komór magazynowych, instalacji ługowniczej, naziemnej infrastruktury technicznej oraz gazociągów łączących obiekty instalacji magazynowej. W uzasadnieniu podano, iż ww. postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], po rozpatrzeniu wniosku z [...] S.A., odmówił nadania decyzji własnej z dnia [...] lipca 2016 r., rygoru natychmiastowej wykonalności. W zażaleniu [...] SA wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie o nadaniu ww. decyzji RDOŚ w [...] rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazując, że jego brak powoduje bezsprzeczne zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego kraju, godzi w słuszny interes społeczny, jak i ważny interes [...] S.A. co zostało szczegółowo opisane we wniosku. Budowa pojemności magazynowych została ujęta w "Polityce energetycznej Polski do 2030 r." i ujęta w ustawie z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] (Dz. U. z 2016 poz. 1731 ze zm.). Świadczy to o wyjątkowym charakterze inwestycji. Interes społeczny i ekonomiczny uzasadniony jest również faktem, że [...] S.A. będzie ubiegała się o dofinansowanie realizacji inwestycji ze środków Unii Europejskiej, z budżetu na lata 2014 - 2020. Ponadto planowana inwestycja służy realizacji interesu publicznego, czyli dobru wspólnemu.
Pismem z dnia 1 kwietnia 2017 r. Stowarzyszenie [...] wniosło o nieuwzględnienie zażalenia [...] S.A. i podtrzymanie w całości postanowienia RDOŚ w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., argumentując, że inwestor, wskazując przesłanki, nie sprecyzował jaki słuszny interes społeczny i jaki konkretny interes inwestora został zagrożony. Zdaniem Stowarzyszenia podano nieprawdę, gdyż bezpieczeństwo energetyczne Polski w pełni zaspokaja obecnie już budowany [...], zaś stosowanie tzw. specustawy leży wyłącznie w interesie inwestora, a nie społeczeństwa. Nie ma zatem żadnych strategicznych uwarunkowań dla budowy kolejnych kawern na terenie gminy [...], skoro nie są wykorzystywane inne dostępne lokalizacje, np. obszar działania [...] ", gdzie w wyniku gospodarczego wydobycia soli powstają podziemne komory solne. Nie jest przesłanką również dofinansowanie przedsięwzięcia ze środków z Unii Europejskiej, gdyż nie jest wyjątkową okolicznością. Przedsięwzięcie polegające również na składowaniu niebezpiecznych odpadów, stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi oraz degradację środowiska, będzie posadowione na Głównym Zbiorniku Wód Podziemnych nr [...], zlokalizowane na terenie wykorzystywanym na cele rekreacyjno-wypoczynkowe i turystyczne, cennym przyrodniczo, a zrzut solanki z podziemnych wyrobisk do wód [...] i [...] spowoduje degradację ekosystemu. Stowarzyszenie przedłożyło również pisma i opinie prawne podważające zakwalifikowanie przedmiotowego przedsięwzięcia jako inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu, o której mowa w specustawie. Organ drugiej instancji wskazał, iż z k.p.a. wynika, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Nadanie takiego rygoru zostało uzależnione od spełnienia jednej z następujących przesłanek: gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Zatem nie ma przeszkód, aby organ wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nadał taki rygor decyzji nieostatecznej, jeżeli wystąpi o to strona i zostaną spełnione warunki określone w art. 108 k.p.a. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. GDOŚ podkreślił, iż zasadniczo nie ma formalnych przeszkód do nadawania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Za chybione organ uznał stanowisko RDOS w [...], że decyzja określa warunki, które inwestor musi spełnić dopiero na etapie realizacji przedsięwzięcia. GDOŚ wyjaśnił, że w tym przypadku etap realizacji przedsięwzięcia, w tym fizyczne wykonanie warunków decyzji środowiskowych uwarunkowaniach, musi zostać poprzedzony uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji oraz decyzji o zmianie koncesji na podziemne bezzbiornikowe magazynowanie gazu, które to decyzje zostaną oparte na dokumentacji zgodnej z wymogami decyzji środowiskowej i powinny być z nią związane, tak jak określa to art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska ora* o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2016 r., poz. 353 ze zm.). Inwestor więc musi przygotować dokumentację zgodną z warunkami decyzji środowiskowej i złożyć ją wraz z tą decyzją w stosownym czasie, zgodnie z ustalonym harmonogramem, którego utrzymanie jest wymagane do pozyskania środków finansowych. Natychmiastowe wykonanie decyzji środowiskowej nie może być rozpatrywane jako fizyczne wykonanie warunków wskazanych w decyzji, lecz jako wywoływanie skutków związanych z jej pozostawaniem w obrocie prawnym i wywoływaniem skutków prawnych, przez umożliwienie posługiwania się nią w wieloetapowym procesie inwestycyjnym, którego zwieńczeniem będzie realizacja przedsięwzięcia z fizycznym wykonaniem tych warunków na etapie realizacji przedsięwzięcia i etapie jego eksploatacji. GDOŚ stwierdził, że nie zgadza się z organem I instancji co do braku zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 108 § 1 k.p.a. We wniosku o nadanie rygoru oraz w zażaleniu na postanowienie RDOŚ w [...], wykazano, iż w niniejszej sprawie zaistniały dwie przesłanki: inny interes społeczny i wyjątkowo ważny interes strony. Ewidentnie w interesie społecznym jest podejmowanie działań mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego państwa, co jest jednym z celów "Polityki energetycznej Polski do 2030 r." W obszarze gazu, co zostało wskazane przez inwestora, jednym ze szczegółowych celów polityki energetycznej jest "zwiększenie pojemności magazynowych gazu ziemnego" (rozdz. 3.1.1.2). Słusznie inwestor argumentuje, że interes publiczny uwzględnia zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa, które w tym przypadku przejawiać się będą w zapewnieniu utrzymywania zapasów obowiązkowych i handlowych gazu, przeznaczonych do bilansowania systemu oraz m.in. w zapewnieniu ciągłości dostaw gazu do odbiorców. Na szczególny status przedsięwzięcia jako strategicznego wskazuje również uwzględnienie tejże inwestycji w ustawie z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gaz« ziemnego w [...] (Dz. U. z 2016 poz. 1731 ze zm.), dalej specustawa. Co więcej, w interesie społecznym leży również pozyskanie dofinansowania realizacji inwestycji ze środków zagranicznych. Drugą przesłanką jest wyjątkowo ważny interes strony. Jak wskazał inwestor, zgodnie z zapisem art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1899 ze zm.) podmiot, który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą i dokonuje przywozu gazu ziemnego, utrzymuje zapasy obowiązkowe gazu ziemnego w instalacjach magazynowych, których parametry techniczne zapewniają możliwość dostarczenia ich całkowitej ilości do systemu gazowego w okresie nie dłuższym niż 40 dni. Interes ten jest wyjątkowo ważny, ze względu na ciągle wzrastające zapotrzebowania na gaz i konieczność zwiększenia zdolności magazynowych Polski, długotrwały proces inwestycyjny (przygotowywanie dokumentacji, uzyskiwanie decyzji administracyjnych, wykonanie odwiertów i kilkuletni czas ich ługowania) jak również ubieganie się inwestora o dofinansowanie przedsięwzięcia z Funduszy Europejskich na lata 2014-2020. Jak wskazano we wniosku o nadanie rygoru, aktywizacja środków z funduszy europejskich jest procesem złożonym, długotrwałym i nakładającym na inwestora szereg wymagań formalnoprawnych oraz obowiązek terminowej realizacji przyjętego harmonogramu prac. Co istotne, wypełnienie warunku rozliczenia środków unijnych w wyznaczonym terminie wymaga od inwestora rozpoczęcia wierceń w I połowie 2017 r. Wobec tego posiada on wyjątkowo ważny interes w możliwości wykonania decyzji środowiskowej, w ten sposób, że będzie miał prawo do posłużenia się nią przy uzyskiwaniu kolejnych decyzji inwestycyjnych. Wskazany przez RDOS w [...] art. 34 ust. 1 specustawy nie ma zastosowania dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, więc z uwagi na prowadzone nadal postępowanie odwoławcze od niej, inwestor nie może uzyskać kolejnych decyzji administracyjnych wymaganych do rozpoczęcia prac. Przedmiotowa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie daje prawa do rozpoczęcia realizacji inwestycji, taki skutek może wywołać tylko decyzja uprawniająca do podjęcia robót inwestycyjnych. Kodeks postępowania administracyjnego na warunkach określonych w art. 108 k.p.a. dopuszcza sytuację wykonalności decyzji pomimo złożonych odwołań z tego uprawnienia chce skorzystać inwestor. W odniesieniu do stanowiska Stowarzyszenia dotyczącego wykorzystania przez inwestora finansowych środków unijnych GDOŚ wskazał, iż w tej kwestii zajął stanowisko powyżej, stwierdzając, w oparciu o pozostałe uwarunkowania niniejszej sprawy, iż wystąpił wyjątkowo ważny interes strony. Wyjaśnił również na czym polega interes społeczny. W odniesieniu do kwestii Polityki energetycznej Polski do 2030 roku wskazał, iż stanowi ona załącznik do uchwały nr 202/2009 Rady Ministrów z dnia 10 listopada 2009 r. w sprawie polityki energetycznej Polski do 2030 r. (M.P. z 2010 r., Nr 2, poz. 11) i jest to dokument strategii rozwoju, określający podstawowe uwarunkowania, cele i kierunki rozwoju polityki energetycznej państwa. Dokument ten, jak i prognoza oceny oddziaływania na środowisko wskazuje na konieczność zwiększenia zdolności magazynowych gazu jako jeden z priorytetów, stąd twierdzenia Stowarzyszenia o braku zatwierdzonych strategicznych dokumentów w tym zakresie i o wystarczającym zabezpieczeniu potrzeb przez istniejący zakład w [...] mijają się z prawdą. Z projektu "Ocena realizacji Polityki energetycznej Polski do 2030 ^»"Ministerstwa Gospodarki (Warszawa, 2015 r.), wynika, że bazy rezerw gazu są niewystarczające (str. 30) i dotychczasowe działania zostały zrealizowane w niewystarczającym stopniu. Z treści ww. uchwały i jej załączników Polityka energetyczna Polski określa jedynie cele, jakie należy realizować i na jej poziomie szczegółowości nie precyzuje, które inwestycje będą realizowane i w jakich miejscach. Wydając niniejsze postanowienie organ jest ograniczony art. 108 k.p.a., więc argumenty dotyczące negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko czy wyboru lokalizacji nie są badane. W decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], wydanej dla przedsięwzięcia pn. Budowa [...] do pojemności roboczej dla gazu 655,7 min ni w zakresie komór magazynowych, instalacji ługowniczej, naziemnej infrastruktury technicznej oraz gazociągów łączących obiekty instalacji magazynowej, RDOŚ w [...] stwierdził, że jest to inwestycja towarzysząca inwestycjom w zakresie terminalu, o której mowa w art. 38 pkt 1 lit. c) specustawy i należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W toku postępowania, organ po stwierdzeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, przeprowadził taką ocenę i w jej rezultacie określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Organ również zakwalifikował inwestycję do zakładów o dużym ryzyku i określił wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych. Decyzja jest nieostateczna, jej prawidłowość jest kontrolowana w postępowaniu odwoławczym i w obecnej chwili przedwczesne jest zakładanie, że została błędnie wydana. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie [...] zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 108 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 oraz art. 37 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] ( Dz. U. nr 84, poz. 700), poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do nadania decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska rygoru natychmiastowej wykonalności, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia wszechstronnego postepowania na tę okoliczność. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważyło, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu wskazującym na konieczność jego uchylenia. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., decyzji od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Z treści tego przepisu wynika, że rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany z urzędu lub na wniosek strony jedynie decyzji, od której służy odwołanie, czyli od decyzji nieostatecznej. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz ścieśniająco. Jak się wskazuje w orzecznictwie, organ z urzędu nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny. Z kolei nadanie na wniosek strony decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności następuje w sytuacji, gdy natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na wyjątkowo ważny interes strony. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji w chwili jej wydania, wówczas stanowi on składnik decyzji, bądź po jej wydaniu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności po jej wydaniu następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W rozpoznawanej sprawie nadanie rygoru wykonalności decyzji rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. Budowa [...] do pojemności roboczej dla gazu 655,7 mln m3 w zakresie komór magazynowych, instalacji ługowniczej, naziemnej infrastruktury technicznej oraz gazociągów łączących obiekty instalacji magazynowej organ odwoławczy uzasadnił zarówno ważnym interesem społecznym, jak również ważnym interesem strony. Słusznie uznał organ odwoławczy, że realizacja przedmiotowej inwestycji jest uzasadniona ważnym interesem społecznym ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego państwa. Inwestycja ta stanowi bowiem jeden z elementów polityki energetycznej Polski do 2030 r. i jako jej strategiczne przedsięwzięcie zostało ujęte w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] ( Dz. U. z 2016, poz. 1731 ze zm.). Podzielić należy również stanowisko organu, że zarówno w interesie społecznym, jak i w interesie strony ( inwestora) leży pozyskanie środków unijnych na realizację tej inwestycji. Zauważyć należy, że środki finansowe pochodzące z Funduszy Europejskich służą bowiem zredukowaniu dysproporcji gospodarczych i społecznych oraz promowaniu zrównoważonego rozwoju, jak również zachowaniu terminów realizacji poszczególnych etapów procesu inwestycyjnego. Podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż co do zasady nie ma przeszkód by nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nadać rygor natychmiastowej wykonalności (patrz wyroki: NSA z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2169/11, WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 851/13, publikowane CBOSA). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez organ wyroku z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1066/15, bezpodstawności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nie można upatrywać, w braku możliwości wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach umożliwia inwestorowi ubieganie się o uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji. Poza tym to, że nieostateczna decyzja środowiskowa nie podlega egzekucji administracyjnej, nie oznacza, że nie można takiej decyzji nadać rygoru natychmiastowej wykonalności. Skutkiem nadania nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rygoru natychmiastowej wykonalności nie będzie obowiązek wykonania tej decyzji, polegającej na realizacji nałożonych obowiązków, gdyż obowiązek ten będzie się realizował po uzyskaniu ostatecznego zezwolenia inwestycyjnego ale nieostateczna decyzja środowiskowa posiadająca przedmiotowy rygor będzie mogła zostać załączona do kolejnej decyzji administracyjnej lub też konwalidować brak takiego rozstrzygnięcia, wskutek eliminacji z obrotu prawego poprzedniej decyzji środowiskowej, w sytuacji gdy w obrocie prawnym jest już, ostateczne, lecz nieprawomocne zezwolenie na realizację inwestycji. Dlatego też można w odniesieniu do nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności mówić o możliwości jej wykonania w znaczeniu szerokim, co należy utożsamiać z mocą prawną pozwalającą na wywoływanie wszystkich skutków związanych z jej pozostawaniem w obrocie prawnym i wywoływaniem skutków prawnych. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że nie może budzić żadnej wątpliwości, że realizacja przedmiotowej inwestycji ze względu na jej charakter jest uzasadniona przede wszystkim ważnym interesem społecznym i to w wymiarze ogólnopolskim, stąd też nadanie nieostatecznej decyzji RDOŚ w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach było w pełni zasadne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.