Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2019 r. sprawy ze skargi P. S. i K. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę.
[...] i [...] (dalej jako: "Skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rolnictwa z [...] marca 2019 r. wydaną w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej [(Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz.13) - zwanego dalej: "dekretem"].
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Pismem z 23 kwietnia 2009 r. Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnieśli do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość składająca się z działek ewidencyjnych o numerach [...]i [...] w obrębie [...], o powierzchni 5,4188 ha, położona w [...], nie podpadała pod działanie dekretu.
Wojewoda [...] (zwany dalej: "Wojewodą" czy "organem pierwszej instancji") decyzją z [...] czerwca 2016 r.:
.
1) stwierdził, że nieruchomość składająca się aktualnie z działki ewidencyjnej nr [...] (powstała z parceli katastralnej pgr l.kat. [...]) i działki ewidencyjnej nr [...] (powstała z części parceli katastralnej pgr I.kat. [...]), położona w [...], obręb [...], objęta księgą wieczystą [...] - nie podpadała pod działanie dekretu;
2) umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym wydania decyzji stwierdzającej, że nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] (powstała z parceli katastralnej pgr l.kat. [...]), położona w [...], obręb [...], objęta księgą wieczystą [...] - nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Prezydent Miasta [...]odwołał się od punktu 1 decyzji Wojewody z [...] czerwca 2016 r. wnosząc o wydanie odmiennego rozstrzygnięcia w kwestionowanym zakresie.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (zwany dalej: "Ministrem" czy "organem odwoławczym") decyzją z [...] marca 2019 r. uchylił punkt 1 decyzji Wojewody z [...] czerwca 2016 r. i stwierdził, że aktualnie działka ewidencyjna nr [...] (powstała z parceli katastralnej pgr l.kat. [...]) i działka ewidencyjna nr [...] (powstała z części parceli katastralnej pgr I.kat. [...]), położone w obrębie 0318 w [...], wchodzące w skład nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy w [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...] - podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po przytoczeniu treści § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, art. 2 ust. 1 lit. e i art. 1 ust. 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, podkreślił że postępowaniem odwoławczym objęte zostały działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni 4,6302 ha i nr [...] o powierzchni 0,7080 ha - obie położone w obrębie ewidencyjnym nr [...]w mieście [...]w województwie [...]. Z wykazu synchronizacyjnego, sporządzonego 19 listopada 2007 r. przez geodetę uprawnionego [...], wynika, że działka nr [...] odpowiada dawnej parceli katastralnej [...] w gminie katastralnej [...], a działka nr [...]odpowiada części dawnej parceli katastralnej [...] w gminie katastralnej [...]. Parcele katastralne [...]i [...] zapisane były w wykazie hipotecznym tabularnym Iwh 47 gm. kat. [...] ([...]), gdzie na karcie B jako ostatni właściciel wpisany był [...] 4-im. [...] zmarły [...] września 1984 r. zmarły [...]w [...]. Spadkobiercami dawnego właściciela są Skarżący. Prezydent Miasta [...][...] września 2007 r. wydał zaświadczenie, w którym zaświadczył, że nieruchomość położona w [...] objęta lwh tab. [...][...]- składająca się z parcel gruntowych l.kat. [...]oraz [...]- wpisana dotychczas na rzecz [...] 4-im. [...], została na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przejęta przez Skarb Państwa na cele reformy rolnej. Nieruchomość ta stanowiła część większego majątku, należącego do [...]. Wykazy nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej w powiecie [...] wymieniają szereg miejscowości, w których znajdowały się nieruchomości stanowiące własność [...], tj. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]oraz [...]. Łączna powierzchnia tych nieruchomości wynosiła 3862,25 ha, w tym 1982,5 użytków rolnych (dokumenty z Archiwum Akt Nowych z zespołu akt Ministerstwo Rolnictwa i Reform Rolnych w [...] oraz dokumenty z Archiwum Narodowego w [...] z zespołu akt Wojewódzki Urząd Ziemski w [...]). Nieruchomość jako całość spełniała więc normę obszarową wskazaną w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Konieczną była więc ocena, czy działki objęte wnioskiem - z uwagi na swój charakter - mogły zostać wyłączone spod przejęcia. Organ wskazał, że dla możliwości wyłączenia części majątków spod przejęcia kluczowe znaczenie ma uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. (sygn. akt W 3/89). Jak się wywodzi, zespoły dworsko-parkowe nie były przydatne dla celów wskazanych w lit. a-c, natomiast cele wskazane pod lit. d i e mogły być realizowane przez przejęcie terenów, a nie "obiektów" (kontynuacją tej linii orzeczniczej były m. in. wyroki NSA sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 823/07, I OSK 1116/07, I OSK 287/08). Stanowisko to potwierdził NSA w uchwale z 10 stycznia 2011 r. (I OPS 3/10), a przedstawiona linia orzecznicza pozostaje aktualna do dziś. Według organu, powinno się ustalić, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym w części bądź w całości, a jeśli taką nie jest, to czy pozostawała w związku funkcjonalnym z tą nieruchomością (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., I OSK 176/10; wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2011 r., IV SA/Wa 249/11). Związek funkcjonalny, jako warunek objęcia części majątku przepisami dekretu, należy rozumieć jako brak możliwości prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego bez tej części i odwrotnie. Badanie związku funkcjonalnego ma charakter subsydiarny wobec oceny przesłanek wyrażonych wprost w dekrecie i znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy nieruchomość bądź jej część nie jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym. Działki nr [...]i [...] położone są ok. 2,7 km na południowy wschód od centrum [...] w obrębie [...]. Działka nr [...]obejmuje północne zbocze [...], gdzie znajdują się ruiny zamku [...], natomiast działka nr [...]położona jest na wschód od działki nr [...] (nie sąsiaduje z nią), za drogą publiczną i nie ma na niej śladów żadnych zabudowań. Zamek [...] został zbudowany w XIV w., gruntownie przebudowano go w XVI w. Od 1690 r. zamek pozostawał opuszczony, popadając w ruinę. W 1723 r. zamek przypadł w posiadanie [...]. W XVIII w. podjęto decyzję o zburzeniu murów zamku, a materiał z rozbiórki przeznaczono na budowę kościoła ss. [...] w [...]. W 1848 r. dokonano kolejnych rozbiórek pozostałości murów zamkowych, uzyskując materiał na potrzeby majątku [...]. W 1939 r. rozpoczęto pierwsze prace wykopaliskowe, kontynuowane w latach 1963-1969 oraz 1979-1986; wówczas to zabezpieczono ruiny zamku. Zachowane ruiny zamku znajdują się na wschodniej części wydłużonej kulminacji o maksymalnej szerokości ok. 30 m. Kulminacja przedzielona jest dawną fosą, która dzieliła zamek na większy, górny (obejmował obszar ok. 700 m2) i znacznie mniejszy dolny (karta ewidencyjna zabytków architektury i budownictwa: ruiny zamku [...]). Relikty zamku [...] zostały wpisane do rejestru zabytków województwa [...] na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] października 1977r. pod numerem rejestru [...]. W 1938 r. - z okazji dwudziestolecia niepodległości państwa polskiego - [...] oświadczył, że jest gotowy darować Gminie Miasta [...] na wieczystą własność "miejsce, na którym stał zamek założycieli miasta wraz z przyległymi, na północnym stoku [...] położonymi gruntami, a to z wyłącznym przeznaczeniem tychże na park miejski (...)". Rada Miejska w [...] przyjęła dar i zobowiązała się "solennie przeznaczyć, urządzić i używać tego daru wyłącznie na cele parku miejskiego". Jednak nie doszło do przeniesienia własności tej nieruchomości na rzecz Gminy Miasta [...]. Po II wojnie światowej majątek [...] został przejęty na cele reformy rolnej. W piśmie z 11 grudnia 1945 r. Powiatowy Urząd Ziemski w [...] informował Zarząd Miejski w [...] o gruntach przydzielonych temu Zarządowi w toku reformy rolnej; znalazły się wśród nich tereny przeznaczone na "park pod górą [...]", w tym parcele gruntowe [...] i [...]gm. kat. [...] (Iwh 47) o łącznej powierzchni 5,5064 ha. W odpowiedzi na przywołane pismo Zarząd Miejski w [...] pismem z 21 grudnia 1945 r. poinformował Powiatowy Urząd Ziemski w [...] , że postanowił nabyć na wieczystą własność wszystkie grunta zarezerwowane dla miasta przy parcelacji majątku [...], na warunkach określonych w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej, z tym zastrzeżeniem, że określone parcele o łącznej powierzchni 16,5324 ha, w tym parcele [...]i [...], zostały darowane Gminie Miasta [...]przez byłego właściciela majątku Gumniska i Zarząd Miejski "prosi o przyjęcie tego faktu do wiadomości, tym bardziej że przedmiot darowizny objął już w posiadanie, a dekret nie kwestionuje prawnych lub fizycznych działów nieruchomości ziemskich, dokonanych przed 1 września 1939 r.". 22 stycznia 1946 r. Powiatowy Urząd Ziemski w [...] przekazał Wojewódzkiemu Urzędowi Ziemskiemu w [...] pismo Zarządu Miejskiego w [...] w sprawie zwolnienia tego Zarządu z opłat za grunty nadzielone w toku parcelacji na rzecz tego Zarządu, wskazując zarazem, że darowizna dokonana przez właściciela hipotecznego w 1938 r. z uwagi na brak formy aktu notarialnego jest w świetle obowiązujących przepisów nieważna. W piśmie z 15 czerwca 1946 r. Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] wskazał, że przydział gruntów na cele rozbudowy miasta dokonuje się na zasadzie art. 15 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a nie na zasadzie aktów nadania, a ponadto należy rozważyć, czy wnioskiem o wyłączenie parcel na cele rozbudowy miasta nie objął również gruntów na północnym stoku [...] , darowanych miastu w 1938r., z uwagi na brak formalnego załatwienia tej darowizny. Parcele katastralne [...]i [...], oznaczone obecnie jako działki nr [...] i [...], opisane były w wykazie hipotecznym lwh tab. 47 jako pastwisko. W protokole parcelowym [...]-[...] parcela [...]o powierzchni 0,8294 ha oznaczona została jako pastwisko V klasy, a parcela [...] o powierzchni 4,6302 jako pastwisko V i VI klasy. W ten sam sposób zakwalifikowano te parcele w arkuszu posiadłości gruntowej liczba porządkowa 39 dla gminy katastralnej [...]. Zarówno protokół parcelowy, jak i arkusz posiadłości gruntowej wchodziły w skład opisowej części operatu katastralnego w b. zaborze austriackim, który należy uznać za wiarygodny, ponieważ służył celom urzędowym, w tym wymiarowi podatku gruntowego. W orzecznictwie wskazuje się, że dokumentacja katastralna jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a zatem dowodzi tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Dokument taki posiada szczególną moc dowodową i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone (wyrok WSA w Warszawie z 7.02.2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1104/17). Wykorzystanie tych terenów jako pastwiska znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym. I tak w literaturze historycznej znajduje się informacja, że ogrodnik miejski "miał też nadzór nad dwoma gruntami miejskimi: nad łąkami pod Górą [...], które w 1938 r., w dwudziestolecie Niepodległości, [...], ofiarował miastu na park (teraz były w dzierżawie)" ([...]., t. 10, [...],[...]2003, s. 179), a w protokole Miejskiej Rady Narodowej w [...] z 14 czerwca 1945 r. wskazano, że "interpelowany w sprawie łąk na Górze [...]ob. [...]oświadczył, że łąki zostały wydzierżawione przez biuro rolne ZM [Zarządu Miasta]". Dzierżawa polega na oddaniu przedmiotu dzierżawy do używania i pobierania pożytków. Dzierżawa nie miałaby racji bytu, gdyby teren nie był wykorzystywany gospodarczo. W aktach sprawy znajdują się ponadto fragmenty albumu [...] "[...]- miasto niezwykłe" zawierające fotografie z albumu żołnierza niemieckiego, wykonane na Górze [...] i w jej okolicach w 1940 r., a więc w okresie zbliżonym do wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (1944 r.). Fotografie przedstawiają typowo rolniczy krajobraz (wiejskie chałupy, łąki, udój krowy). Ponadto przy piśmie z 2 września 2016 r. Urząd Miasta [...] przysłał oświadczenie [...] (ur. 1925 w [...], zam. w [...]od 1927 r.), który przed II wojną światową i w okresie okupacji hitlerowskiej jako kilkunastoletni chłopiec bywał na Górze [...].[...]podał, że "tereny wzniesienia należały do majątku [...] i były u podnóża obsiane oraz uprawiane przez pracowników majątku książąt, a w górnej części stanowiły pastwiska, łąki i nieużytki. W pobliżu szczytu góry (w rejonie, gdzie obecnie znajduje się plac zabaw) znajdowały się zabudowania gospodarcze leśniczego [...] . Leśniczy ten wypasał swoje zwierzęta gospodarskie (krowy, konie) na terenie, na którym obecnie znajdują się ruiny zamku". Przytoczone oświadczenie nie ma waloru dowodu z zeznań świadka. Jak ustalono, [...] zmarł [...] października 2016r., nie jest więc możliwe przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka zgodnie z wymogami procedury wynikającymi z k.p.a. Zatem, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów, oceniono to oświadczenie w świetle całego zgromadzonego materiału dowodowego. W zestawieniu z innymi dowodami oświadczenie to tworzy spójną całość i potwierdza wykorzystywanie terenów Góry [...] jako pastwiska. Zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia pastwiska zaliczane były do użytków rolnych. Z brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika natomiast, że użytki rolne wchodzą w skład nieruchomości ziemskiej (zakres znaczeniowy pojęcia "użytki rolne" jest węższy). Rolniczego charakteru nieruchomości nie niweczą ruiny zamku [...]. Teren objęty postępowaniem utracił mieszkalny charakter jeszcze w XVIII w. Ruiny zamku zajmują jedynie fragment działki nr [...] i mają szczątkowy charakter; zachowały się jedynie dolne partie przyziemia. W decyzji konserwatorskiej z 1977 r. zostały opisane jako "relikt", a [...], wyrażając w 1938 r. gotowość uczynienia darowizny, użył sformułowania "miejsce, na którym stał zamek". Bez znaczenia jest także objęcie zamku ochroną konserwatorską. Nastąpiło to dopiero wiele lat po przeprowadzeniu reformy rolnej, w następstwie badań archeologicznych. Poza tym aktualne standardy ochrony zabytków nie mogą być przesłanką dla oceny skutków prawnych regulacji, które weszły w życie w połowie lat 40 ubiegłego wieku (wyrok WSA w Warszawie z 13.11.2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1015/12). Objęcie obiektu ochroną konserwatorską nie ma wpływu na możliwość przejęcia go na cele reformy rolnej. Obie te instytucje (reforma rolna i ochrona konserwatorska) wynikają z odmiennych przesłanek i są od siebie niezależne (wyrok NSA z 15.01.2016 r., sygn. akt I OSK 1038/14). Odnosząc się do twierdzeń wnioskodawców, jakoby teren Góry [...] nie nadawał się na cele reformy rolnej, ponieważ już w 1938 r. został przeznaczony na park miejski, a obecnie zakwalifikowany jest jako teren rekreacyjno-wypoczynkowy. Zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. e dekretu reforma rolna obejmowała m. in. zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast. Z przepisem tym koresponduje art. 15 dekretu, który stanowi, że przy wypracowaniu planu podziału pewna część ziemi zostaje niepodzielona dla utrzymania wzorowych gospodarstw w interesie podniesienia poziomu gospodarki rolnej, dla szkół rolniczych i powszechnych, dla rozbudowy miast i innych ważnych zadań użyteczności publicznej. W korespondencji urzędowej z 1945-1946 r. teren Góry [...] był przywoływany właśnie w kontekście rozbudowy miasta, np. w piśmie Prezydenta Miasta [...] z 26 lutego 1945 r. znajduje się informacja, że już w 1939 r. przeprowadzono pomiary i studia potrzebne do zaprojektowania kierunku rozbudowy miasta i potrzebnego na ten cel obszaru; na przyszłą rozbudowę miasta planowano zarezerwować m. in. tereny na południe od toru kolejowego w kierunku Góry [...] w celu rozplanowania zieleni oraz racjonalnego rozplanowania ulic i placów. Rozbudowa miast polegała nie tylko na budowie domów, lecz także na realizacji innych potrzeb (por. art. 4 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 kwietnia 1927 r. o rozbudowie miast - Dz.U. z 1936 r. Nr 10, poz. 107). Niewątpliwie racjonalna rozbudowa miasta wymagała zarezerwowania obszarów pod miejsca rekreacji, w tym parki i inne tereny zielone. Na marginesie warto też wskazać, że w 1938 r. Dowództwo Okręgu Korpusu nr [...] w [...] nosiło się z zamiarem nabycia na plac ćwiczeń gruntów w [...] łącznie z częścią pasma wzgórza [...] i ruinami zamku [...] (G. S., [...],[...]2009, s. 26). Zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. e dekretu do celów reformy rolnej należało także zarezerwowanie odpowiednich terenów na potrzeby wojskowe. Realizacja celów wskazanych w art. 1 ust. 2 lit. e dekretu odbywała się przez przejęcie określonych terenów (a nie - jak zwraca się uwagę w orzecznictwie - obiektów). Relikty zamku nie stanowiły jednak obiektu rozumianego jako wyodrębniony budynek lub zespół budynków, cały teren objęty postępowaniem nadawał się więc na realizację celów reformy rolnej. Rolniczy charakter terenu oznaczonego obecnie jako działki [...] i [...] nakazuje uznać, że - jako nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym, wchodząca w skład majątku przekraczającego normy obszarowe wskazane w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu - podlegał on przejęciu na cele reformy rolnej, bez konieczności badania funkcjonalnych powiązań z gospodarstwem rolnym (por. wyrok NSA z 21.06.2017 r., sygn. akt I OSK 2334/15). W tym stanie rzeczy stwierdzono, że działki [...] i [...] podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.