Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa E. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Środowiska (dalej również: "organ II instancji" lub "Minister") z [...] lutego 2017 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Minister na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w likwidacji w M. (dalej "skarżąca", "wnioskodawca" lub "Spółka") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z [...] stycznia 2017 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek") z [...] listopada 2015 r., znak: [...], którą odmówiono stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty S. (dalej: "Starosta") z [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, położonego na działce nr [...] obręb [...] w m. M., gm. M. W wyniku rozpoznania ww. odwołania Minister utrzymał w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2017 r.
II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.
II.1. Wnioskiem z 23 listopada 2016 r. skarżąca, wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2015 r., odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty S. z [...] sierpnia 2009 r., wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, położonego na działce nr [...] obręb [...] w m. M., gm. M. Spółka podniosła, że wnioskiem z 21 sierpnia 2015 r. zwróciła się do Marszałka Województwa [...] z prośbą o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty S. Chodziło o rozpatrzenie wniosku w trybie art. 155 k.p.a., jednakże organ wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty. W związku z powyższym Spółka zarzuciła decyzji Marszałka rażące naruszenie prawa. Ponadto zarzuciła tej decyzji naruszenie przepisów o właściwości, twierdząc, że z mocy art. 162 § 1 k.p.a. to Starosta był organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia swojej decyzji.
II.2. Minister Środowiska decyzją z [...] stycznia 2017 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2015 r., którą odmówiono stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty S. z [...] sierpnia 2009 r., wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, położonego na działce nr [...] obręb [...] w m. M., gm. M. Minister wyjaśnił, że w dacie wydania decyzji Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2009 r., wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów w M. obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz 251 z późn. zm.; dalej: "ustawa o odpadach z 2001 r."). Art. 54 ust. 2 pkt 2 tej ustawy ustanawiał starostę organem właściwym w sprawach zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części dla przedsięwzięć lub instalacji, które nie zaliczają się do przedsięwzięć lub instalacji, o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy - Prawo ochrony środowiska (tj. do przedsięwzięć, które nie zaliczają się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Z dniem 23 stycznia 2014 r. weszła w życie obecnie obowiązująca ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm. dalej: "ustawa o odpadach"), która wprowadziła zmianę w zakresie właściwości rzeczowej organów orzekających w sprawie zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części. Zgodnie z art. 146 ust. 2 nowej ustawy, zgodę taką wydaje marszałek województwa, a w przypadku przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych - regionalny dyrektor ochrony środowiska. Wskazana zmiana przepisów o właściwości rzeczowej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji na nowy organ, który uzyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów (np. postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. I OW 74/15). Zważywszy więc, że decyzja Starosty S. wyrażająca zgodę na zamknięcie składowiska odpadów w M. nie dotyczy składowiska odpadów położonego na terenie zamkniętym, to organem właściwym w sprawie wygaszenia decyzji był Marszałek Województwa [...]. Zatem decyzja Marszałka nie jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Dalej Minister wskazał, że postępowanie zakończone decyzją Marszałka zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z 21 sierpnia 2015 r., w którym wskazano: "w związku z utratą tytułu prawnego z dniem [...].12.2012 r. do instalacji w postaci składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, zwracam się z prośbą o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...], zezwalającej na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, położonego na działce nr [...] obręb [...], gm. M.". Tak sformułowana treść wniosku budziła zdaniem Ministra wątpliwości co do trybu postępowania jakiego domaga się wnioskodawca. Wprawdzie we wniosku Spółka wskazała tryb nieważnościowy, ale nie wskazała wady kwalifikowanej i nie zanegowała decyzji. Powodem zaś wniesionego żądania była wyłącznie okoliczność utraty tytułu prawnego do instalacji. Marszałek więc winien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania złożonego podania co do jego charakteru formalnoprawnego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., czyli wyjaśnienia rzeczywistej jego woli. Organ w tym zakresie nie podjął żadnych działań, uznał bowiem, że w związku z utratą tytułu prawnego do instalacji skarżący, domaga się stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. W konsekwencji w dniu 27 sierpnia 2015 r. skierował do Spółki wezwanie (doręczone 31 sierpnia 2015 r.),w którym wyjaśnił, że "po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty S. z [...] sierpnia 2009 r. znak: [...], wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, położonego na działce nr [...] obręb [...], gm. M.", wzywa do złożenia uzupełnień powyższego wniosku. Strona dostosowała się do wezwania. Następnie zawiadomieniem z 21 września 2015 r. (doręczonym 24 września 2015 r.) poinformował, że na wniosek Przedsiębiorstwa skarżącej zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji Starosty S., a kolejnym zawiadomieniem z 15 października 2015 r. (doręczonym 19 października 2015 r.) poinformował o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia w sprawie. W takich okolicznościach oczywistym jest, zdaniem Ministra że wnioskująca Spółka była świadoma rozpoznawania przez Marszałka jej sprawy z wniosku z 21 sierpnia 2015 r. jako żądania stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty S. Jednakże na żadnym z etapów postępowania, w którym miała zapewniony czynny, nie kwestionowała trybu postępowania, nie skorzystała także z środka odwoławczego, co wskazuje na właściwe odczytanie przez organ jej intencji wynikającej z wniosku z 21 sierpnia 2015 r. W świetle powyższego Minister stwierdził, że jakkolwiek organ nie zastosował art. 64 § 2 k.p.a., to nie doszło tu do rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego. W nawiązaniu zaś do twierdzenia Spółki, że wnioskiem z 21 sierpnia 2015 r. zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. w trybie art. 155 k.p.a., Minister wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, uzasadniających zmianę decyzji.