Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie NSA Anna Apollo, WSA Małgorzata Jużków spr., Protokolant sekr. sąd. Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2004 r. przy udziale - sprawy ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie: nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie współpracy między miastem R., a miastem T. (U.) oraz upoważnienia Prezydenta Miasta do podpisania stosownej umowy. 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.
U Z A S D N I E N I E
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, na podstawie art.91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie współpracy między miastem R., a miastem T. (U.) oraz upoważnienia Prezydenta Miasta do podpisania stosownej umowy jako sprzecznej z przepisem art.19 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z przywołanym art. 19 ust.2 zdaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich obowiązków wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i nie wyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego rady wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Zauważono, że z analizy zapisu audio sesji Rady Miasta R., która odbyła się w dniu [...] r. wynika, iż otwarł i prowadził jej obrady T. W. w stosunku, do którego zarządzeniem zastępczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego. Zatem obrady prowadziła osoba nie będąca radnym , przez co odbyło się jedynie nieformalne zebranie radnych, a nie sesja Rady Miasta R.. Z tego też powodu nie zapadła, w sposób prawem przewidziany żadna uchwała, a wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego było konieczne, aby zapewnić pewność obrotu prawnego, gdyż w rzeczywistości uchwała, której nieważność stwierdzono nie zapadła. Podkreślono, iż przepis art.190 ust. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jed. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547) stanowi, że jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust.1 pkt.2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Zdaniem organu nadzoru, ponieważ radny uchybił temu obowiązkowi, mandat T. W. wygasł z mocy prawa w dniu [...] r. Nadto podniesiono, iż uchwała Nr [...] została podpisana przez osobę nieuprawnioną. Uchwałę tę podpisał również T. W., jako przewodniczący Rady. Stosownie do brzmienia § 59 Statutu Miasta R. stanowiącego załącznik do uchwały Nr XL VI/823/02 Rady Miasta R. z dnia 14 sierpnia 2002 r. w sprawie statutu Miasta R. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2002 r. Nr 61, poz. 2193) uchwały Rady podpisuje Przewodniczący Rady, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ust.1 stosuje się odpowiednio do wiceprzewodniczącego prowadzącego obrady. Reasumując wskazano, że w świetle powyższych ustaleń należało stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały.
Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Miasta R., działając na podstawie art. 98 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym, zdecydowała o zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach opisanego wyżej rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...].
W skardze pełnomocnik Rady Miasta R. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, podnosząc w uzasadnieniu, że dla niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma ocena skutków prawnych zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego (przewodniczący Rady Miasta) wydanego na podstawie art. 98 lit. a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, powiatu czy województwa stanowią określony rodzaj indywidualnego aktu administracyjnego. Są władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej podejmowanym przez wskazany organ administracyjny na podstawie przepisów ustawowych. Przedmiotem rozstrzygnięcia może być min. kwestia sprzeczności z prawem konkretnej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Od decyzji administracyjnych odróżnia je występowanie pewnej zależności organizacyjnej między autorem a adresatem aktu, mających postać określonych uprawnień nadzorczych.. Nie może być zatem traktowane jak decyzja administracyjna i nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. regulujące wykonalność (skuteczność) decyzji administracyjnych. Odesłanie z art.98 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy jedynie odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Zaznaczono, że wstrzymanie wykonania uchwały może mieć formę obligatoryjną (art.92 ust.1) lub fakultatywną (art.91 ust.2) i są to jedyne dopuszczalne przepisami prawa działania organu nadzoru, które dają mu możliwość wstrzymania wykonania uchwały organu samorządu terytorialnego, co do której stwierdzono nieważność w całości lub części. Oznacza to tym samym, że niemożliwym jest nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności innym środkom nadzorczym, zwłaszcza o charakterze personalnym, takim jak zarządzanie zastępcze organu nadzoru wydane stosownie do art.98 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. O prawomocności zarządzania zastępczego decyduje art.98 ust. 5 tej ustawy, który stanowi, że stają się one prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi przez sąd. Zatem zarządzanie zastępcze w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego nie wywołuje skutku w postaci natychmiastowej wykonalności i radny (przewodniczący rady) może skutecznie zwoływać sesję rady gminy i im przewodniczyć, głosować, korzystać z pełni praw radnego (przewodniczącego) do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego.