Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. na uchwałę Rady Miasta i Gminy S. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. w zakresie terenu położonego w obrębie S.. oddala skargę.
Rada Miasta i Gminy S. podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] r. w sprawie I uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. w zakresie terenu położnego w obrębie S. (dot. działek 416/2, 560 oraz części działek 559 i 557/1). W podstawie prawnej przywołano art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z póz. zm.) i art. 20 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).
W§ 6 pkt 2 uchwały napisano, że "na obszarze wymienionym w ust. 1 obowiązują nakazy, zakazy i ograniczenia ustanowione w obowiązującym planie ochrony Ś. Parku Krajobrazowego".
D. Zespół Parków Krajobrazowych we W., działając przez swojego dyrektora, złożył skargę na. Przywołując w skardze art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt .5 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Zakwestionowanej uchwale zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Wojewody D. w sprawie Ś. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Dol. z [...] z późn. zm.), § 11 ust. 1 i 2 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...] r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Ś. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. DoIn. z [...]).
Wskazując na opisane uchybienie skarżący, w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
Na uzasadnienie strona skarżąca podniosła, że działając na podstawie art. 105 oraz art. 107 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) Dyrektor D. Zespołu Parków Krajobrazowych złożył na piśmie, zgodnie z obowiązującymi terminami uwagi do złożonego do publicznego wglądu projektu MPZP (pismo z dnia 2 kwietnia 2012 r.), wniesione także w trakcie dyskusji publicznej nad planem w dniu 3 kwietnia 2012 r., uwagi nie zostały uwzględnione. Analiza uchwały pozwala stwierdzić, iż nie zostały uwzględnione uwagi szczegółowo wskazane w dalszej części. W tej sytuacji stosownie do treści art. 101 ustawy o samorządzie gminy DZPK wezwał (pismo z dnia 27 sierpnia 2012 r.) do usunięcia naruszeń wskazując zapisy uchwały, które winny być usunięte, a dotyczące: przeznaczenia terenów rolnych na cele nie rolnicze z możliwością realizacji usług komercyjnych z zakresu turystyki i rekreacji z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej o charakterze rezydencjonalnym, wprowadzenie zabudowy na terenach oznaczonych jako Lz-Ps. Wezwanie pomimo upływu 30-dniowego terminu pozostało bez odpowiedzi.
W tej sytuacji pozostają aktualne zarzuty przedstawione w wezwaniu. Teren położony jest we wschodniej części obrębu S. - aktualnie użytkowanej jako tereny rolne, pozostającej wolną od zabudowy. Teren znajduje się w granicach Ś. Parku Krajobrazowego, dlatego aktualne są zapisy aktów prawa miejscowego - planu ochrony Ś. Parku Krajobrazowego z dnia [...] r. (uchwała nr [...] Sejmiku Województwa D.) i rozporządzenia w sprawie Ś. Parku Krajobrazowego z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr [...], z późn. zm.). Teren w planie ochrony został zakwalifikowany jako teren nie wymagający zmiany przeznaczenia i niekonfliktowy z celami ochrony parku. Taka kategoria została wyznaczona na podstawie obowiązujących przed 2010 r. planów miejscowych i studium uwarunkowań gminy. Oba te dokumenty wskazywały ten teren , jako teren użytków rolnych. Fakt uchwalenia przez gminę studium uwarunkowań w 2010 r. po pozytywnym uzgodnieniu zapisów planu ochrony w 2009 r., zmienił cały sens stworzenia planu ochrony dla parku. Wprowadzenie zabudowy na tym terenie jest zatem sprzeczne z ideą tworzenia planu ochrony. Dlatego DZPK wnioskował o zachowanie dotychczasowego sposobu użytkowania terenu określonego w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (tereny rolnicze - R). W nieuwzględnionych przez gminę S. uwagach i wnioskach do projektu studium gminy S., złożonych w lutym 2010 roku przez DZPK, zwrócono uwagę na fakt przeznaczenia znacznej ilości nowych terenów pod zabudowę. Wniesiono wówczas, aby nie przeznaczać nowych terenów (niż w obowiązującym wtedy studium) pod zabudowę, mając na uwadze choćby fakt nie pełnego wykorzystania terenów już przeznaczonych pod zabudowę. Konsekwencją uchwalenia studium jest ogromny obszar użytków rolnych przeznaczonych pod zabudowę, który w konsekwencji prowadzi do połączenia miejscowości gminy, a wraz z pozostałymi obszarami zabudowanymi gmin M., Ł.dąży do stworzenia swego rodzaju zamkniętego kręgu zabudowy wokół Ś.. Zwiększa to trwale poziom antropopresji na tereny leśne i niszczy walory krajobrazowe będące obiektem ochrony w Ś. Parku Krajobrazowym. Skarżący zauważa, że jednym z celów ochrony określonych w rozporządzeniu w sprawie Ś. Parku Krajobrazowego jest zachowanie krajobrazu Masywu Ś., w tym zachowanie lokalnego charakteru i skali zabudowy w historycznie ukształtowanych jednostkach osadniczych oraz niezabudowanych przestrzeni w otwartym krajobrazie leśno-polno-łąkowym. Należy jeszcze dodać, że wśród prac, określonych w § 11, ust. 1 planu ochrony związanych z ochroną wartości krajobrazowych, w tym krajobrazu kulturowego oraz ochrony obiektów dziedzictwa kulturowego na terenie parku zaleca się ochronę i kształtowanie zróżnicowanego krajobrazu rolniczego, w tym zachowanie typowego, skoncentrowanego charakteru układów ruralistycznych i rozplanowania użytków rolnych. Planowana zabudowa na terenie jest niezgodna z tym zapisem, gdyż powoduje niepotrzebne rozproszenie zabudowy i jej wkroczenie na dotychczas historycznie niezabudowany teren. Strona skarżąca odkreśla, że na działkach objętych planem znajdują się zadrzewienia śródpolne, określone w ewidencji gruntów jako tereny Lz-Ps - grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych. Są one chronione na podstawie ustawy o ochronie przyrody - art. 17. ust. 1, lit. c oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Wojewody D. w sprawie Ś. Parku Krajobrazowego, który mówi, iż w celu zachowania i ochrony wartości przyrodniczych, historycznych, kulturowych i krajobrazowych na terenie parku wprowadza się zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpożarowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Stwierdzamy, iż dopuszczenie zabudowy na tym terenie może spowodować zniszczenie tych zadrzewień i naruszenie zapisów rozporządzenia. Również plan ochrony parku w § 14 ust. 2 pkt 16 wskazuje na konieczność ochrony maksymalnego zachowania lasów i zadrzewień, co jest niemożliwe w przypadku wprowadzenia zabudowy na terenach oznaczonych jako Lz-Ps. Na uwagę zasługuje fakt, że obszar przeznaczony pod zabudowę ma prawie identyczny kształt jak grunty kategorii Lz-Ps. Na części tego terenu po 2004 r. pojawiły się nasadzenia - na ortofotomapie z tego roku widać wyraźnie, że tych nasadzeń nie ma. Obszary przeznaczone w przedmiotowym MPlP pod zabudowę, oznaczone w ewidencji gruntów symbolem Lz-Ps - grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych oraz teren oznaczony symbolem Ps - pastwisko, znajdują się na gruntach klasy III. W przypadku gruntów tej klasy przeznaczenie na cele budowlane wymagałoby uzyskania zgody ministra na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Pojawienie się nasadzeń na terenie rolnym tej klasy po 2004 r., a następnie zmiana klasy użytku w ewidencji gruntów na Lz-Ps sprawiła tym samym, że nie ma konieczności występowania do ministra środowiska o zgodę na przeznaczenie terenów rolnych na cele nierolnicze w przypadku przeznaczenia tego terenu na cele budowlane. Dodatkowo wiek drzew nie przekracza 10 lat, co w myśl ustawy o ochronie przyrody spowoduje, że w przypadku zmiany przeznaczenia terenu w MPlP na cele budowlane (art. 86, ust. 1 pkt. 7) będzie można wszystkie istniejące zadrzewienia wyciąć bez naliczania opłat. Jednakże, należy strona zwraca uwagę, że art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się oprócz nieruchomości wykazanych w katastrze niruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne także grunty zadrzewione i zakrzewione. Od tego typu gruntów pobiera się także podatek rolny. Łącznie tereny wskazane pod zabudowę przekraczają powierzchnię 0,5 ha na gruntach wykorzystywanych na cele rolne lub leśne. Następuje zatem w projekcie MPlP zmiana przeznaczenia terenów oznaczonych jako Lz-Ps na cele nierolnicze i nieleśne. W związku z tym narusza to zarówno zapisy ustawy o ochronie przyrody, rozporządzenia w sprawie Ś. Parku Krajobrazowego oraz jego planu ochrony. Podstawą prawną do działania DZPK są przepisy ustawy o ochronie przyrody art. 105 i 107. Plan, w dacie podjęcia uchwały staje się prawem umożliwiającym podejmowanie przez organy administracji samorządowej czynności polegających na podejmowaniu m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli prawo miejscowe, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego, dopuści możliwość określonej zabudowy na terenie parku, wówczas organ nie będzie miał możliwości odmowy pozwolenia na budowę zgodnego z tym planem. Wówczas podjęte środki w postaci zaskarżenia decyzji będą całkowicie bezpodstawne i nieskuteczne. Interes prawny skarżącego został więc naruszony w momencie podjęcia uchwały w momencie podjęcia uchwały sprzecznej z przepisami. Ogranicza bowiem możliwości wykonania przepisów o ochronie przyrody określonych zarówno poprzez uprawnienia ustawowe, ale również poprzez wyznaczone cele ochrony. W analogiczny sposób należy interpretować zapis ust. 2 art. 107 u.o.p. wskazujący na zadania, a więc obowiązki służby parków krajobrazowych. Przy czym służba parków to organ upoważniony do podejmowania działań, znajdujący się w strukturach parku, do której zaliczany jest dyrektor parku. Wykonując więc powierzone zadania w zakresie składania wniosków do mpzp oraz zadania nałożone art. 107 dyrektor parku zapobiega naruszeniom prawa. Takie działanie wskazuje na istnienie interesu prawnego, mającego na celu zapobieżenie zjawiskom naruszenia, zwłaszcza, walorów krajobrazowych, wartości historycznych i kulturowych, jakie występują na terenie gminy S., objętym planem zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie więc tego interesu stanowi naruszenie interesu indywidualnego dyrektora parku czyli obowiązku wykonania powierzonych zadań i jest związane z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj naruszeniem przepisów dotyczących ochrony zjawisk przyrodniczych w parku krajobrazowym. Podjęta uchwała narusza interes skarżącego w sposób bezpośredni, uniemożliwiając skuteczną ochronę przyrody .