Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA - Ewa Grochowska - Jung Sędzia WSA - Andrzej Kołodziej Protokolant - starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkole prowadzone przez Gminę K. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.
Rady Gminy K. uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkole prowadzone przez Gminę K., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 14 ust. 5 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) w zw. a art. 40 ust. 1, uchwaliła m.in., co następuje:
[...] W przedszkolu publicznym prowadzonym przez Gminę K. usługi świadczone w zakresie realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego, są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie.
ust. 2. Poza usługami, o których mowa w [...] opłacie podlegają usługi opiekuńczo - wychowawcze wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie, które obejmują:
a) naukę języka angielskiego,
b) zajęcia z rytmiki,
c) przygotowanie dzieci do działu w konkursach, imprezach artystycznych i okolicznościowych,
d) zajęcia w ramach kółek plastycznych, muzyczno - ruchowych,
e) gry i zabawy edukacyjne wspomagające rozwój psychofizyczny i emocjonalny dziecka.
[...] Ustala się opłatę za każdą rozpoczętą godzinę korzystania dziecka ze świadczeń, o których mowa w [...], w wysokości 1,50 za 1 godzinę .
[...] Szczegółowy zakres oraz warunki odpłatności za świadczenia, o których mowa w [...], określa umowa cywilno - prawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem (prawnym opiekunem) dziecka.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prokurator Rejonowy w S. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez ustalenie w [...] uchwały opłaty za każdą rozpoczętą godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń o których mowa w [...] uchwały, która nie odnosi się do rzeczywistych kosztów ponoszonych przez przedszkola na rzecz dziecka i rzeczywistego czasu korzystania ze świadczeń, a w konsekwencji naruszenie zasady ekwiwalentności;
- art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie w [...] uchwały, iż szczegółowe zasady pobierania opłat określone zostaną w umowie cywilnoprawnej zawartej pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami, gdy art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie przewiduje w tym zakresie delegacji kompetencyjnej;
- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zawarcie w [...] uchwały sprzecznych postanowień co do odpłatności za świadczenia określone w [...], co narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego.
W uzasadnieniu podano, że art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, iż publiczne przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym jak 5 godzin dziennie, a pozostałym wymiarze Rada Gminy, zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 ustawy (w brzmieniu z daty uchwalenia aktu) ma prawo wprowadzić na podstawie uchwały opłatę za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych. Wprawdzie na gruncie przepisów prawa administracyjnego brak jest definicji opłaty, jednakże w tym zakresie należy powołać się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku (sygn. U 6/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 3) w myśl którego "opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych, opłata ustalona w oparciu o art. 14 ust. 5 ustawy, powinna szczegółowo określać, jakie świadczenia i w jakiej wysokości wchodzą w jej zakres. Nadto wysokość kwoty pobieranej od rodziców lub opiekunów prawnych dziecka musi odnosić się wprost do czasu korzystania z nich przez uprawnionego. Sądy administracyjne zgodne są co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. wyroki NSA z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1477/09 z dnia 3 marca 2009 r. I OSK 1189/08; WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 71/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2010 r. r. sygn. akt II SA/Bd 182/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 622/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 167/08 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawach o sygn. II SA/Go 1025/09 i 962/09). W [...] zaskarżonej uchwały wysokość opłat uzależniona została od czasu przebywania dziecka w przedszkolu, w "zaokrągleniu" do pełnej godziny. Zatem pobieranie kwoty 1,50 zł za każdą rozpoczętą dodatkową godzinę świadczenia prowadzi do jednolitego traktowania dzieci przebywających w przedszkolu jedynie kilka minut ponad wymiar bezpłatnego czasu zajęć z tymi, które korzystają ze świadczeń przez pełnych 6 godzin i świadczy to o łamaniu zasady ekwiwalentności świadczeń oraz ustaleniu wysokości opłaty niemającej żadnego związku z rzeczywistymi ich kosztami. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych istotnym naruszeniem prawa są: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Natomiast w rozpoznawanej sprawie doszło do niewłaściwego zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały z uwagi na obrazę art. 14 ust. 5 ustawy, będącego podstawą do wydania uchwały. Wątpliwości budzi również to, czy na gruncie obecnie obwiązujących przepisów możliwe jest odwoływanie się w uchwale do podstawy programowej, skoro art. 14 ust. 5 ustawy odnosi się wyłącznie do świadczeń realizowanych w czasie przekraczającym 5 godzin. Oznacza to, że w świetle przepisów ustawy, przedszkole ma obowiązek realizacji podstawy programowej, ale nie musi czynić tego bezpłatnie. Może realizować podstawę programową również w czasie przekraczającym 5 godzin bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu. Jednakże Rada Gminy K. zaskarżoną uchwałą sama nałożyła na siebie obowiązek bezpłatnego realizowania podstawy programowej w [...]. Tym samym winna pobierać opłatę wyłącznie za te świadczenia, które poza tę podstawę wykraczają. Z analizy treści § [...] wynika zaś, że większość wskazanych w nim zajęć mieści się w podstawie programowej wskazanej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkól (Dz. U. z 2009 r., nr 4, poz. 17) oraz z dnia 27 sierpnia 2012 r. sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkól (Dz. U. z 2012 roku poz. 977). Dotyczy to zajęć z rytmiki, przygotowania dzieci do udziału w konkursach i imprezach artystycznych, kółek plastycznych i zajęć muzyczno - ruchowych, zawartych w ust. 7 - 9 załączników do obu rozporządzeń. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna wewnętrznie i powoduje pobieranie opłaty za świadczenia, które przedszkole zgodnie z deklaracją Rady Gminy powinno zapewniać bezpłatnie. To z kolei godzi w wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę demokratycznego państwa prawnego, której konsekwencją jest pewność i niesprzeczność stanowionego prawa. Zgodnie z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy, Rada Gminy miała wyłączną kompetencję do stanowienia o wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkole działające na terenie Gminy.