Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Olsztyn na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 lipca 2017 r., nr PN.4131.191.2017 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność załącznika do uchwały Nr XXXVII/641/17 Rady Miasta Olsztyna z dnia 28 czerwca 2017 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Olsztyn w zakresie § 8 ust. 2, § 8 ust. 7 oraz § 13 ust. 1 pkt 4 w odniesieniu do wyrazów zawartych w nawiasie; 2) oddala skargę w pozostałej części; 3) odstępuje od obciążenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kosztami postępowania na rzecz strony skarżącej.
W dniu 28 czerwca 2017 r. Rada Miasta Olsztyna podjęła uchwałę
Nr XXXVII/641/17 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Olsztyn (dalej jako: "regulamin"), w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały. Podstawę prawną wydanej uchwały stanowił art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm., dalej jako: "u.cz.p.g.")
W dniu 5 lipca 2017 r. uchwała ta została przekazana do ogłoszenia Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu, który działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej jako: u.s.g.), stwierdził jej nieważność w części dotyczącej: § 2 pkt 3 w zakresie wyrazów
"w sposób nie stwarzający zagrożenia dla osób trzecich i ich mienia", § 3 ust. 3 w zakresie wyrazów "po uzgodnieniu z właścicielem pojemników ustawionych w punkcie", § 4 ust. 1 w zakresie wyrazów "tj. z chodników położonych wzdłuż nieruchomości powinno odbywać się niezwłocznie, natomiast innych zanieczyszczeń - w miarę potrzeby", § 4 ust. 2, § 8 ust. 1 pkt 4 lit. c) zdanie drugie, § 8 ust. 2, § 8 ust. 7 w zakresie wyrazów "dostarczonego przez podmiot posiadający stosowne zezwolenia i przez niego odbierane na podstawie indywidualnych umów", § 8 ust. 8, § 8 ust. 9, § 10 ust. 3, § 10 ust. 4 w zakresie wyrazów "trwale oznaczonym, na wyrównanej, w miarę potrzeb utwardzonej nawierzchni, zabezpieczonej przed zbieraniem się na niej wody i błota", § 12 ust. 2, § 13 ust. 1 pkt 4,
§ 14, § 18 ust. 1 pkt 4 oraz § 18 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały.
W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że rada gminy uchwalając regulamin nie może zamieszczać w nim postanowień wykraczających poza zakres art. 4 ust. 2 u.cz.p.g., który ma charakter zamknięty. Uznał, że poza delegacją ustawową Rada Miasta wprowadziła postanowienia zawarte w pkt 3 § 2 regulaminu, w którym zobowiązała właściciela nieruchomości do zapewnienia, podmiotowi odbierającemu odpady komunalne, w tym również odpady zbierane selektywnie, dostęp do pojemników w sposób nie stwarzający zagrożenia dla osób trzecich i ich mienia. Zdaniem organu nadzoru w ramach regulacji art. 4 ust 2 powołanej ustawy, nie mieści się możliwość wprowadzania nakazów oraz regulacji dotyczącej stosunków sąsiedzkich, regulowanych art. 144 k.c. Podał, że § 4 ust. 1 regulaminu, w którym Rada postanowiła, iż usuwanie błota, śniegu i lodu z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego, tj. z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, powinno odbywać się niezwłocznie, natomiast innych zanieczyszczeń w miarę potrzeby, nie mieści się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.cz.p.g. Zauważył, że zakres obowiązków właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników, wynika bezpośrednio z ustawy z art. 5 ust. 1 pkt 4 i brak jest podstawy prawnej do regulowania tej kwestii w przedmiotowym regulaminie. Organ nadzoru przyjął, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, w związku z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.cz.p.g. nie upoważnia rady gminy do określania częstotliwości wykonywania wymienionych obowiązków, ani też sposobu i miejsca gromadzenia błota, śniegu, lodu i zanieczyszczeń. Natomiast Rada Miasta postanowiła, że obowiązek powinien być realizowany niezwłocznie lub w miarę potrzeby, a w § 4 ust. 2 regulaminu przyjęła, iż uprzątnięte błoto, śnieg należy gromadzić w sposób umożliwiający odpływ wody do kanalizacji deszczowej. Zdaniem organu nadzoru poza delegację ustawową wykraczają również § 3 ust. 3 oraz § 8 ust. 7 regulaminu, gdyż dotyczą one kwestii, których uregulowanie winno nastąpić w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 6r ust. 3 u.cz.p.g. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Za wykraczającą poza zakres art. 4 ust. 2 u.cz.p.g. organ nadzoru uznał również treść § 8 ust. 1 pkt 4 lit. c i § 8 ust. 8 regulaminu, w których Rada Miasta podała adresy stron internetowych, zawierające wykaz punktów prowadzących zbiórkę przeterminowanych leków oraz regulamin PSZOK. Zważył, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach stanowi akt prawa miejscowego i nie może być traktowany jako informator o sposobie pozyskiwania danych związanych z wykonywaniem postanowień regulaminu. Wojewoda nie zgodził się również z legalnością § 8 ust. 2 regulaminu. Wyjaśnił, że Rada ustalając zasady w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów, wskazała, że odpady zbierane w sposób selektywny powinny być opróżnione z zawartości oraz możliwie najbardziej zgniecione. Zdaniem organu nadzoru, powyższe postanowienia nie mieszczą się w zakresie objętym dyspozycją przepisu art. 4 ust. 2 u.cz.p.g., a tym samym omawiana kwestia wykracza poza kompetencje przyznane radzie gminy powołanym przepisem, bowiem rada nie posiada kompetencji do zobowiązywania właścicieli nieruchomości do oczyszczania z resztek czy też trwałego zgniatania odpadów. Wprawdzie z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.cz.p.g. wynika kompetencja rady gminy do określenia wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów, to jednak, w świetle definicji pojęcia selektywnego zbierania odpadów, zawartej w art. 3 pkt 24 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U z 2016r. poz. 1987, ze zm.), uznać należy zobowiązywanie do oczyszczania z resztek czy zgniatania odpadów za przekroczenie przyznanego radzie gminy uprawnienia. W ocenie Wojewody w materii regulaminowej nie mieszczą się również postanowienia § 8 ust. 9, w których Rada wskazała, iż właściciel nieruchomości zapewnia utrzymanie czystości i porządku na jej terenie przez dostosowanie wielkości zbiornika bezodpływowego do liczby osób przebywających na jej terenie oraz postanowienia § 10 ust. 3 regulaminu określające lokalizację zbiornika bezodpływowego nieczystości ciekłych lub oczyszczalni przydomowej. Organ nadzoru wskazał, że rada gminy w ramach upoważnienia wynikającego z art. 4 ust 2 pkt 3 u.cz.p.g. uprawniona jest jedynie do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Organ nadzoru nie zgodził się też z regulacją § 10 ust. 2 regulaminu, odnoszącego się do miejsca, w którym ustawiane będą pojemniki na odpady komunalne. Lokalny prawodawca postanowił, że ma to być miejsce "trwale oznaczone, na wyrównanej, w miarę potrzeb utwardzonej nawierzchni, zabezpieczonej przed zbieraniem się na niej wody i błota". Wojewoda stwierdził, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p.g. przyznaje radzie gminy kompetencję do określenia w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Wskazanego uprawnienia nie można jednak odnosić do miejsc, w których ustawiane mają być ww. pojemniki. Dalej Wojewoda argumentował, że w § 12 ust. 2 regulaminu Rada Miasta, określając inne postanowienia wynikające z Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, tj. realizując dyspozycję zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 5 u.cz.p.g., wskazała, iż właściciele nieruchomości zobowiązani są podejmować działania zmierzające do ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów poprzez m.in. używanie toreb wielokrotnego użytku; stosowanie baterii i akumulatorów o przedłużonej żywotności; uzupełnianie zużytych tonerów. Zdaniem organu nadzoru, powyższe postanowienia nie mieszczą się w zakresie objętym dyspozycją przepisu art. 4 ust. 2 u.cz.p.g. Wskazał, iż regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach jest aktem prawa miejscowego, niewykonywanie jego postanowień, zgodnie z art. 10 ust. 2a u.cz.p.g., jest zagrożone karą grzywny. Natomiast zgodnie z ustawą o odpadach wojewódzki plan gospodarki odpadami ma charakter aktu planistycznego i nie ma charakteru normatywnego. Nie jest zatem możliwe uznanie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami za akt prawa miejscowego, nakładający określone obowiązki czy nadający określone uprawnienia. Postanowienia planu wojewódzkiego nie mogą zatem nakładać na właścicieli nieruchomości wyżej wskazanych obowiązków. Tym bardziej brak jest podstaw do nadawania jego postanowieniom takiego charakteru, poprzez formułowanie jego postanowień w formie wymagań w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie. Ewentualne postanowienia w tym zakresie, mogą zostać ujęte w regulaminie czystości co najwyżej w formie zaleceń i pouczeń (jako działania o charakterze edukacyjnym), nie w formie nakazów. Wyjaśniając stwierdzenie nieważności § 13 ust. 1 pkt 4 regulaminu, zobowiązującego osoby utrzymujące zwierzęta domowe do zabezpieczenia przed wydostaniem się zwierząt domowych z pomieszczeń, w których są utrzymywane (ssaki, w tym gryzonie, gady, płazy, ptaki, stawonogi, w tym pajęczaki i owady), organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), ww. zwierzęta nie są zwierzętami domowymi w rozumieniu tego przepisu. Tym samym brak jest podstaw prawnych do określenia w przedmiotowym regulaminie, obowiązków dotyczących ww. zwierząt, gdyż przekracza to upoważnienie rady gminy, zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.cz.p.g. Zdaniem Wojewody § 14 został podjęty bez podstawy prawnej, gdyż zakazano nim prowadzenia hodowli zwierząt domowych, która pogarsza warunki zdrowotne, sanitarne i porządkowe otoczenia lub powoduje zanieczyszczenie powietrza, gleby, wody i inne uciążliwości. Takie ustalenie nie mieści się w uprawnieniu z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p.g. Dostrzeżono, że kwestie związane z utrzymywaniem zwierząt domowych reguluje przywołana wyżej ustawa o ochronie zwierząt. Z ustawy tej wynika, że jedynym obostrzeniem dotyczącym hodowli i utrzymywania zwierząt domowych jest przewidziany przez ustawodawcę nakaz uzyskania zezwolenia na hodowlę psów uznanych za agresywne. Dodatkowo, w systemie prawa brak definicji legalnej "hodowli zwierząt domowych", co powoduje, iż przyjęta przez Radę regulacja jest nieczytelna i pozostawia pole do uznaniowej interpretacji co jest, a co nie jest ową hodowlą. Taki stan prawa jest niedopuszczalny w przepisach wprowadzających obowiązki zagrożone sankcją karną. Ustosunkowując się do brzmienia § 18 ust. 1 pkt 4 regulaminu, w którym Rada Miasta, określając obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji, postanowiła że w uzasadnionych przypadkach, w miarę potrzeby, obowiązkową deratyzację przeprowadza się również na innych terenach i terenach ogólnodostępnych, Wojewoda wskazał, że z mocy art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia