Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim na uchwałę Rady Gminy Rokiciny z dnia 19 grudnia 2012 r. nr XXV/170/12 w sprawie regulaminu dostarczania wody z gminnej sieci wodociągowej i odprowadzania ścieków do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej 1. stwierdza nieważność § 10 ust. 2, § 20, § 24 ust. 6 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części. a.bł.
Prokurator Rejonowy w Tomaszowie Mazowieckim wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Rokiciny z dnia 19 grudnia 2012 r. nr XXV/170/12 w sprawie regulaminu dostarczania wody z gminnej sieci wodociągowej i odprowadzania ścieków do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.) poprzez uznanie, iż przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia przez mieszkańców gminy opłat za podłączenie do sieci kanalizacyjnej w postaci jednorazowej opłaty, podczas gdy przepisy te nie mogą stanowić podstawy do nałożenia obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat na rzecz gminy w związku z budową lub podłączeniem do gminnej sieci kanalizacyjnej. Z tych względów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. W § 20 kwestionowanej uchwały określono warunki przyłączania do sieci. Z zapisu tego wynika, że: "warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub wydawane osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci mogą za zgodą tej osoby obejmować nie tylko zgodę na wybudowanie przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego, ale również obowiązek wybudowania przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych, urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych". W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera ogólne określenie adresata (odbiorcę), zaś dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do pobierania opłaty za każdorazowe podłączenie się do sieci kanalizacji sanitarnej.
Następnie skarżący podniósł, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 września 2007 r., sygn. III CZP 79/07, wskazał, że obowiązkiem gminy jest pokrycie kosztów wykonania przyłącza kanalizacyjnego ze środków własnych gminy oraz udostępnienie takiego łącza nie może być obciążone dodatkowymi kosztami. Podobna teza wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 432/06, w którym Sąd stwierdził niedopuszczalność obciążania właściciela przez gminę obowiązkiem wybudowania urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych z własnych środków, nawet za jego zgodą. Identyczna teza wynika także z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kc 675/07.
W dalszej kolejności Prokurator Rejonowy zaznaczył, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Zasada ta znajduje również potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Szczegółowe umocowanie konkretnych organów do stanowienia przepisów prawa miejscowego w danym przedmiocie musi wynikać z przepisów prawa materialnego zawierających delegacje ustawowe, a nie jedynie pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Kwestionowana uchwała została oparta na art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego, jednak żaden z powołanych przepisów ustawowych nie zawierał normy delegacyjnej, która upoważniałaby radę gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego w powyższym zakresie. Powołane w podstawie prawnej ww. uchwały przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia na osoby i jednostki zamierzające korzystać z kanalizacji obowiązku finansowania budowy kanalizacji oraz ponoszenia opłat za podłączenie się do gminnej sieci kanalizacyjnej, gdyż w okresie uchwalenia przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do samoistnego wprowadzenia tego rodzaju opłat. Skarżący podkreślił, że z istoty upoważnienia wynika, iż musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Powinno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Natomiast art. 18 ustawy o samorządzie gminnym ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy i ma walor przede wszystkim wewnątrzorganizacyjny. Ustalone zakwestionowana uchwałą opłaty mają cechy jednostronnie nałożonej na obywateli daniny publicznej. Tymczasem w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat.