Dnia 27 czerwca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 650/10 w sprawie ze skarg T. R., J. S., B. R.-S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza solidarnie od T. R., J. S., B. R.-S. i A. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kwotę 400 ( czterysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 650/10, po rozpoznaniu sprawy ze skarg T. R., J. S., B. R.-S. i A. S. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 23 września 2009 r., uzupełnionego w dniach: 22 października, 2 listopada i 8 grudnia 2009 r., [...] Sp. z o.o. w Z. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] (obręb [...]), położonych w miejscowości Ż. w gminie S., Wójt Gminy S. określił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu wyznaczonego na mapie sytuacyjno - wysokościowej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, liniami rozgraniczającymi teren inwestycji pokrywającymi się z granicą terenu objętego wnioskiem dla inwestycji, obejmującej budowę urządzeń infrastruktury technicznej - wolnostojącej elektrowni wiatrowej wraz ze stacją transformatorową i przyłączem kablowym podziemnym 15 kV i ustalił rodzaj zabudowy: urządzenia infrastruktury technicznej - wolnostojąca elektrownia wiatrowa wraz ze stacją transformatorową i przyłączem kablowym podziemnym 15kV.
Nie zgadzając się z tą decyzją, odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wnieśli: E. B., I. B., W. K., J. K., T. R., W. S., W. S., A. S. i I. Z.
Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 3 - 5 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż ustalenie warunków zabudowy jest tylko jedną z faz procesu inwestycyjnego. Podjęcie robót budowlanych może nastąpić dopiero po spełnieniu wymagań określonych ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.). Zamierzenie inwestycyjne określone w decyzji o warunkach zabudowy oraz w poprzedzającej ją decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia znajdzie szczegółowe odzwierciedlenie w projekcie budowlanym, który będzie stanowił podstawę do stosownych rozstrzygnięć w postępowaniu w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. Stronami takiego postępowania będą także skarżący. To dopiero w tym postępowaniu ustala się konkretne usytuowanie obiektu budowlanego na terenie inwestycji, którego granice określono w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji, gdy dla danego terenu brak jest planu zagospodarowania przestrzennego. Zawarte w tej decyzji ustalenia warunków dotyczących ochrony środowiska, zdrowia, interesów osób trzecich jedynie wyznaczają kierunki przyszłego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie przyznają konkretnych praw stronom postępowania. Ochrona interesów osób trzecich, uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego poprzez między innymi zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199. poz. 1227 ze zm.) uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie jest możliwe bez uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego. Taka decyzja z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] została załączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Stosownie do art. 88 cytowanej ustawy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa i spełnia niezbędne wymagania przy tego rodzaju inwestycji. Projekt decyzji stosownie do wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządziła osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów. Przed jej wydaniem przeprowadzona została analiza funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia przesłanek, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 3 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem ze względu na rodzaj inwestycji - elektrownia wiatrowa jako urządzenie infrastruktury - nie istniał obowiązek poczynienia ustaleń z zakresie wymogów, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Ustalone w decyzji i załączniku graficznym nr 1c wielkości dopuszczalnego hałasu są całkowicie zgodne z wymogami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826). Tego rodzaju załącznik graficzny został załączony pierwotnie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a więc został sporządzony na zlecenie wnioskodawcy. Taka sytuacja nie stanowi żadnego naruszenia prawa. Prognozy hałasu prezentowane przez wnioskodawcę były w pełni zgodne z wymogami wskazanego rozporządzenia i organ prawidłowo przyjął je jako jeden z warunków zabudowy. Uznając za niezasadny zarzut, iż wybudowanie elektrowni wiatrowej uniemożliwi zabudowę sąsiednich działek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż o możliwości i sposobie ich zabudowy w przyszłości będzie decydował plan zagospodarowania przestrzennego, a do czasu jego uchwalenia przepisy odnoszące się do ustalania warunków zabudowy. Zarzuty związane z utratą wartości działek nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, a w postępowaniu odwoławczym podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sprawy roszczeń z powodu zmniejszenia wartości działek mogą być rozstrzygane tylko przez sądy powszechne. Przepis art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż jeżeli decyzja o warunkach zabudowy powoduje niemożność lub istotne ograniczenie korzystania z nieruchomości, właściciel nieruchomości może żądać od inwestora, po uzyskaniu przez niego pozwolenia na budowę odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę lub wykupienia nieruchomości w całości lub w części. W przypadku zbycia nieruchomości, której wartość uległa obniżeniu, właściciel może żądać od inwestora odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Udziału społeczeństwa (tzw. konsultowania) w postępowaniu w sprawach o warunki zabudowy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje. Konsultacje przewiduje natomiast ustawa z dnia 3 października 2008 r. stanowiąca podstawę prawną dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji.