Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2913/15 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nie dopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną
Wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2913/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M., uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. na rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z [...] maja 2015 r. o odmowie uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. odmówił uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. w zakresie ustaleń studium mogących mieć negatywny wpływ na przyrodę parku krajobrazowego oraz mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził niedopuszczalność zażalenia Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. na wskazane rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, że projekt zmiany studium w odniesieniu do terenów położonych w [...] Parku Krajobrazowym oraz w odniesieniu do terenu położonego w obszarze Natura 2000 [...] ([...]) wymagał uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. na podstawie art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, ze zm.). Przepisy art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody nie przewidują uzgadniania projektu zmiany studium w trybie art. 106 k.p.a. Procedura planistyczna nie jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., której adresatem jest strona postępowania administracyjnego; przeniesienie więc regulacji przewidzianej w art. 106 k.p.a. na grunt procedury planistycznej nie jest możliwe, chyba że przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, iż uzgodnienie następuje w takim trybie. Także art. 24 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), nie jest podstawą do zastosowania trybu z art. 106 k.p.a. do uzgodnienia projektu zmiany studium. Przepis ten stanowi o uzgodnieniu projektu studium ze wskazanymi tam organami, tj. zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro więc ustawa wyraźnie przewiduje procedurę uzgodnieniową w trybie art. 106 k.p.a. jedynie w tych dwóch przypadkach, to a contrario nie powinna być stosowana w innych sytuacjach. Uzgodnienie dokonane przez organ I instancji w sprawie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, w związku z czym nie zostało objęte odesłaniem do art. 106 k.p.a. ujętym w art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenia przysługują na wydane w toku postępowania postanowienia, gdy k.p.a. tak stanowi. Przy wykładni pojęcia postanowienia należy kierować się tym, czy stanowi ono formę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w znaczeniu przyjętym w art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. Akt wydany przez organ I. instancji nie spełnia tych przesłanek, albowiem nie przewidują tego właściwe przepisy prawa materialnego, okoliczności tej nie zmienia błędne określenie przez organ I instancji zaskarżonej odmowy uzgodnienia "postanowieniem", ponieważ to nie tytuł aktu jest decydujący, lecz jego treść. Wobec braku aktu administracyjnego o charakterze zaskarżalnego postanowienia, organ II instancji nie może wszcząć postępowania w trybie odwoławczym. Zażalenie na czynność procesową, co do której ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jej zaskarżenia, jest niedopuszczalne.