Dnia 28 maja 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 855/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania czynności egzekucyjnych oraz odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 855/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania czynności egzekucyjnych oraz odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 20 § 1, art. 34 § 4 i 5, art. 35, art. 59 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm., zwana dalej u.p.e.a), po rozpatrzeniu wniosków oraz zarzutów [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, odmówił: 1) uwzględnienia zarzutów z art. 33 pkt 1, 2, 3, 4, 6, 10 u.p.e.a., 2) wstrzymania czynności egzekucyjnych, 3) umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], zezwolił Przedsiębiorstwu Państwowemu "[...]" na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego na części działki nr A położonej w obrębie 2-06-07 w Warszawie. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu wniosku inwestora postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. uzupełniono i sprostowano decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. Dalej, zaznaczył, iż zgodnie z art. 26 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz.U. nr 42, poz. 340 ze zm.) nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności ww. decyzji: 1) zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń w terminie nie dłuższym niż 4 miesiące od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna; 2) uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie. Do egzekucji obowiązków wynikających z ww. decyzji stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Następnie, organ podał, iż w związku z informacją uzyskaną od Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]", iż [...] Sp. z o.o. w Warszawie nie wydała przedmiotowych lokali, Wojewoda Mazowiecki zgodnie z przepisami art. 15 § 1 u.p.e.a. upomnieniem z dnia 26 lipca 2012 r. (data doręczenia 26 lipca 2012 r.) wezwał [...] Sp. z o.o. w Warszawie do dobrowolnego wykonania obowiązku wydania lokali położonych w budynku Terminala 1 Portu Lotniczego im. F. Chopina w Warszawie przy ul. Żwirki i Wigury 1, oznaczonych jako lokal użytkowy o numerze technicznym 1, o powierzchni 121,50 m² oraz lokal użytkowy o numerze technicznym 2 o powierzchni 120,60 m², pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec niewykonania powyższego obowiązku Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] (data doręczenia 7 sierpnia 2012 r.), wezwał [...] Sp. z o.o. w Warszawie do wydania przedmiotowych lokali, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusowego ich odebrania w dniu 14 sierpnia 2012 r. Powyższe postanowienie zostało doręczone wraz z odpisem tytułu wykonawczego z dnia 7 sierpnia 2012 r., nr [...]. W dniu 10 sierpnia 2012 r. pełnomocnik [...] Sp. z o.o. złożył wnioski oraz zarzuty dotyczące prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W 6 odrębnych pismach złożono zarzuty z art. 33 pkt 1, 2, 3, 4, 6, 10 u.p.e.a. Dodatkowo każde z pism zawierało wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych oraz wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia Wojewoda Mazowiecki odniósł się do podniesionych przez stronę zarzutów. I tak, organ nie uwzględnił zarzutu z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. (zarzut nieistnienia obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym). Wskazał, że co prawda, tytuł wykonawczy nie jest źródłem obowiązku administracyjnego, nie mniej taki obowiązek tytuł precyzuje na potrzeby egzekucji administracyjnej. Stwierdził, że zgodnie z art. 3 par. 1 u.p.e.a. źródłem obowiązku jest natomiast orzeczenie administracyjne (decyzja lub postanowienie) albo przepis prawa. W rozpatrywanym wypadku obowiązek administracyjny expressis verbis wynika z pkt 6 decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji lotniska użytku publicznego (po uzupełnieniu). To rozstrzygnięcie z kolei stanowi powielenie zapisu art. 26 ust. 2 specustawy określającego skutki nadania ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W rezultacie obowiązek określony w tytule ma swoje podłoże w decyzji. Za bezzasadny uznał także zarzut z art. 33 pkt 2 u.p.e.a. (zarzut braku wymagalności obowiązku), wskazując, że w pkt 6 decyzji z dnia [...] lipca 2012r. określono obowiązek niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokalu. Zaznaczył przy tym, że jakkolwiek określenie "niezwłocznie" nie ma charakteru wymiernego, ścisłego, to w świetle wykładni literalnej termin ten oznacza w jak najkrótszym czasie, bez zwlekania. Tak więc wymagalność obowiązku została określona. Twierdzenie jakoby termin wymagalności obowiązku jeszcze nie nadszedł jest kuriozalne i przeczy istocie rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie organu, nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, jak sama nazwa wskazuje, uprawnia do wykonania decyzji w sytuacji gdy nie jest ona ostateczna. Z kolei zwrot z art. 26 ust 2 pkt 2 specustawy, "w terminie nie dłuższym niż 4 miesiące" określa moment graniczny (końcowy), w którym ma nastąpić wydanie, opróżnienie. Tym samym zapewnia się inwestorowi czy organowi wydającemu decyzję swego rodzaju elastyczność w określeniu momentu wykonania obowiązku. Wojewoda Mazowiecki nie podzielił również zarzutu z art. 33 pkt 3 i 4 u.p.e.a. (zarzut określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia oraz zarzut błędu co do osoby zobowiązanego). W tym kontekście, organ przywołał komentarz do art. 17 specustawy drogowej, zaznaczając, że art. 26 specustawy lotniskowej został wzorowany na art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wskazał, iż skutki rygoru natychmiastowej wykonalności w postaci wydania nieruchomości oraz opróżnienia lokali i innych pomieszczeń nie zostały odniesione przez ustawodawcę do konkretnie oznaczonych podmiotów. Oznacza to, że ustawodawca odniósł ten skutek wobec każdego, kto jest posiadaczem nieruchomości, lokalu i innych pomieszczeń objętych skutkami decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie wyklucza to jednak dopuszczalności nadania przez organ orzekający omawianego rygoru tylko określonej części decyzji - zwłaszcza w odniesieniu jej skutków do określonego tylko obszaru w ramach całości terenu projektowanej inwestycji. W rezultacie specustawa nie obliguje organu do ścisłego określenia zarówno podmiotowego, jak i przedmiotowego. Odnosi się on do wszystkich podmiotów mających władztwo w jakiejkolwiek formule prawne nad nieruchomościami znajdującymi się w sferze realizacji inwestycji lotniskowej. Odmienne stanowisko musiałoby być równoznaczne z tym, że w decyzji nie sposób byłoby określić wszystkich podmiotów zobowiązanych, albowiem wystarczyłoby nawet przypadkowe wejście w posiadanie nieruchomości objętej inwestycją przez jakąkolwiek osobę, nawet nie posiadającą tytułu prawnego i wtedy trzeba byłoby ująć w decyzji. Doprecyzowanie w tytule wykonawczym podmiotu zobowiązanego ma na celu skierowanie egzekucji jedynie do tych podmiotów, które nie chcą się dobrowolnie poddać egzekucji. Za chybiony organ uznał także zarzut z art. 33 pkt 6 i 10 u.p.e.a. (niedopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz zarzut niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów z art. 27 u.p.e.a.). Zaznaczył, iż przeprowadzone przez organ egzekucyjny z urzędu badanie dopuszczalności egzekucyjnej powinno obejmować przede wszystkim ustalenie: 1) czy egzekucja administracyjna oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, 2) czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony, 3) czy doręczone zostało upomnienie. Wojewoda Mazowiecki, w odniesieniu do powyższego, wskazał, iż dopuszczalność egzekucji wynika z art. 18 ust. 1 specustawy lotniskowej, zaś upomnienie zostało doręczone w dniu 26 lipca 2012 r. Odnosząc się zaś do prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego podniósł, iż zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Natomiast art. 26 § 2 u.p.e.a wskazuje, że wzór o którym mowa w § 1, określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw finansów publicznych. Właściwym rozporządzeniem określającym wzór tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym jest rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. (Dz.U. nr 137, poz. 1541 ze zm.). Zgodnie z § 39 ww. rozporządzenia (wprowadzonym rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 19 grudnia 2002 r. - Dz.U nr 9 poz. 106) w załączniku nr 24 określony zostaje wzór tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Rozporządzenie to wraz z załącznikami wzorów tytułów wykonawczych jest aktem prawnym aktualnie obowiązującym, do którego wierzyciel zgodnie art. 26 § 1 i 2 u.p.e.a. jest zobowiązany się stosować. Organ wskazał, iż Tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w rubryce D. pkt 25 jasno skonkretyzował obowiązek podlegający egzekucji. Brak odwołania się do postanowienia uzupełniającego pkt 6 decyzji wynika jedynie z ograniczenia miejsca w rubryce 24 co nie oznacza, że zobowiązany nie był świadomy wydania postanowienia uzupełniającego, na co wskazuje chociażby treść postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r., wzywającego do wydania lokali (art. 143 § 1 u.p.e.a.). W zakresie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych organ wskazał, że zgodnie z art. 35 u.p.e.a. wstrzymanie czynności egzekucyjnych jest uprawnieniem organu, a nie obowiązkiem. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia uzasadnionego wypadku, tym bardziej że art. 18 ust. 2 specustawy lotniskowej nakłada obowiązek wyegzekwowania obowiązku. W kwestii zaś wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, Wojewoda Mazowiecki zaznaczył, iż wnioskowaną podstawą umorzenia jest art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. - przesłanki nieistnienia obowiązku oraz brak jego wymagalności. Stwierdził, iż przywołane przesłanki są tożsame z podniesionymi zarzutami z art. 33 pkt 1 i 2 u.p.e.a., których organ nie uwzględnił, wobec czego brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego.