Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 781/12 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 781/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o., utrzymał w mocy postanowienie L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2011 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku wielorodzinnego z usługami, parkingiem podziemnym, infrastrukturą techniczną oraz zjazdem na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w L.
W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że działka nr [...] zlokalizowana jest na terenie układu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia L. wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] stycznia 1967 r. Zabytkiem jest układ urbanistyczny, jako przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Przedmiotem ochrony jest zatem historyczne rozplanowanie, funkcja terenów, wielkość działek budowlanych, a także gabaryty zabudowy oraz relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozstrzygnięcia w sprawach, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności w rozstrzygnięciu sprawy. Organ prowadzący postępowanie w takich sprawach jest zobowiązany do poczynienia niezbędnych ustaleń oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący.
Przedmiotowa działka zlokalizowana jest w północnej, niezabudowanej części Placu [...], ograniczonego od wschodu tylną oficyną kamienicy przy ul. [...], od zachodu pałacem [...] oraz budynkiem u zbiegu ul. [...] i ul. [...]. Terenowy Oddział w L. Narodowego Instytutu Dziedzictwa po zgromadzeniu materiału dowodowego i przeprowadzeniu w dniu [...] października 2011 r. oględzin obiektu ustalił, że ze względu na szczególną topografię terenu na Placu [...] zlokalizowane były tylko dwie pierzeje zabudowy, tj. wschodnia i zachodnia, a plac zamknięty był od północy murem miejskim. W północno-zachodniej części placu przy wąwozie z kanałem znajdował się do połowy XVIII w. drewniany budynek łaźni miejskiej, następnie przez siedemdziesiąt lat do połowy XIX w. dom [...], a w latach 1877-1941 dwukondygnacyjny czynszowy dom [...], stanowiący drugą tylną oficynę kamienicy przy ul. [...]. Jednak zabudowa północno-zachodniej części Placu [...] nie nosiła nigdy cech zwartej zabudowy pierzejowej, zajmującej całą północną część placu. Uznano zatem za historycznie fałszywe wskazywane przez inwestora odtwarzanie w tym miejscu zabudowy poprzez zamknięcie północnej części Placu [...] planowanym budynkiem wielorodzinnym z usługami. Zdaniem Instytutu, otwarcie na północ, niezabudowanej części placu stanowi niezwykle istotny składnik zabytkowego układu urbanistycznego Starego Miasta, decydujący o jego przestrzennej tożsamości ukształtowanej w późnym średniowieczu (XIV w.) i trwającej przez niemal cały okres staropolski do lat 70. XIX w. W otwarciu tym tkwi także walor bezpośredniego odniesienia do najbardziej wartościowej - staropolskiej fazy rozwoju urbanistycznego starego L. Jak wynika z treści decyzji wpisującej układ urbanistyczny Starego Miasta i Śródmieścia m. L. do rejestru zabytków, ochroną konserwatorską objęty jest zespół miejski narastający od czasów średniowiecznych do XX wieku, zawierający elementy świadomej działalności urbanistycznej epoki gotyku i czasów Królestwa Polskiego, wypełnionego zabudową reprezentującą architekturę gotycką, renesansową, barokową, neoklasyczną, romantyczną, neohistoryczną, eklektyczną, secesyjną, konstruktywistyczną. Szczególne znaczenie na terenie zabytkowego układu urbanistycznego L. ma zatem świadoma działalność urbanistyczna, której przejawem w przedmiotowej sprawie było, poza krótkim okresem, częściowe lub całkowite otwarcie pozbawionej zwartej zabudowy pierzejowej północnej części Placu [...]. L. Wojewódzki Konserwator Zabytków słusznie odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, kierując się koniecznością zachowania historycznie ukształtowanego sposobu zabudowy Placu [...], a także zachowania niezmienionej sylwety Starego Miasta. Realizacja planowanej inwestycji zmieni w sposób znaczący przede wszystkim wygląd samego placu, zasłoni jego otwarcie w kierunku ul. [...], zasłoni częściowo Pałac [...] w widoku od strony uliczki na tyłach dawnego banku, a przede wszystkim całkowicie zasłoni panoramiczny widok na Pałac [...], stanowiący istotny element sylwety Starego Miasta w widoku od strony [...]. Również w widoku od strony [...] przedmiotowy budynek będzie stanowił znaczący ahistoryczny element widoczny na tle historycznej panoramy Starego Miasta. To właśnie wartości historycznie ukształtowanego układu urbanistycznego L. stanowiły podstawę wpisania tej części miasta do rejestru zabytków. Kamienica czynszowa [...] z lat 1877-1941 wskazana w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, a także w treści zażalenia, zajmuje jedynie okolice zachodniej części przedmiotowej działki gruntowej i jest przede wszystkim obiektem dwukondygnacyjnym, co w kontekście planowanej zabudowy zajmującej całą północną część placu czterokondygnacyjnym budynkiem, ma niebagatelne znaczenie dla historycznie ukształtowanego wyglądu tej części Starego Miasta w L. Natomiast istnienie drugiego budynku we wschodniej części przedmiotowej działki nie zostało potwierdzone w aktach sprawy. L. Wojewódzki Konserwator Zabytków w treści zaskarżonego postanowienia wyraźnie wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest niedopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia, zatem organ ochrony zabytków nie mógł uzgodnić przedmiotowego projektu decyzji.