Dnia 27 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant asystent Iwona Rzucidło po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 204/11 w sprawie ze skargi M.L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2/ zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. L. kwotę 397 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 204/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. L. (inwestora) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] września 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, powołując art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), ustalił M. L., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą B. z siedzibą w Ł. przy ul. S. [...], opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł. za samowolną budowę pawilonu gastronomicznego wolnostojącego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. L. [...] w Ł. (dalej jako postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestor wypełnił w toku postępowania legalizacyjnego nałożone na niego obowiązki. Wyjaśnił, że choć przedmiotowy budynek zaliczany jest do XVII kategorii obiektów i zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dla tego obiektu opłata legalizacyjna winna wynosić 375.000 zł., to z uwagi na niewielkie rozmiary tego obiektu, tj. ok. 445 m³, i okoliczność, że podana kwota jest wielokrotnie wyższa niż wartość budynku - uznał za stosowne zaliczyć samowolnie wybudowany pawilon gastronomiczny do kat. III obiektów budowlanych, czyli do innych niewielkich budynków jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk. W ocenie organu, załącznik do ustawy Prawo budowlane nie zawiera zamkniętej listy wszystkich obiektów budowlanych, jakie mogą być przypisane do poszczególnych kategorii obiektów budowlanych. Dlatego też, dokonując zaliczenia legalizowanego obiektu budowlanego do kategorii nie należy kierować się jedynie zbliżoną nazwą obiektu ale także wziąć pod uwagę inne charakterystyczne cechy tego obiektu. Z tych względów uznał, że naliczanie opłaty legalizacyjnej w wysokości nieprzystającej do wartości samego obiektu, a ponadto wielokrotnie ją przewyższającą, stałoby w sprzeczności z intencją ustawodawcy, który poprzez zniesienie bezwzględnego - w przypadku popełnienia samowoli budowlanej - nakazu rozbiórki, dążył do złagodzenia tak dotkliwej dla inwestora kary. Przyjął, że trudno byłoby uznać za takie złagodzenie, nałożenie opłaty czyniącej nieopłacalnym ekonomicznie przedsięwzięcie zaniechania rozbiórki obiektu.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2010r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując między innymi art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), stwierdził nieważność powyższego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w nieprawidłowy sposób ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, która powinna wynosić dla przedmiotowego obiektu 375.000 zł. Ponadto wskazał, że inwestor złożył w organie nadzoru budowlanego oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym podał, iż posiada prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością wynikające z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego, to jest umowy dzierżawy zawartej z Miastem Ł., będącym właścicielem tej nieruchomości. W ocenie organu, zawarcie umowy dzierżawy nie ustanawia ograniczonych praw rzeczowych do nieruchomości, którymi są jedynie: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Dodał, że w myśl z art. 245 § 2 Kodeksu cywilnego, dla oświadczenia właściciela, który ustanawia ograniczone prawa rzeczowego na nieruchomości wymagana jest forma aktu notarialnego. Podał, że inwestor nie posiadał również uprawnienia wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego wykonywanie robót budowlanych, gdyż w zawartej z właścicielem umowie dzierżawy nie wskazano uprawnień dla wydzierżawiającego do wykonywania robót budowlanych polegających na budowie pawilonu handlowego. Z tych względów organ uznał, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 59f ust. 1 i 3 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a tym samym zaistniała przesłanka uzasadniająca stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.