Dnia 31 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia NSA Robert Sawuła Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Op 522/15 w sprawie ze skargi S. Ż. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.
Wyrokiem z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Op 522/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę S. Ż. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia [...] września 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 1515), dalej u.s.g., po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Gminy [...] S. Ż. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podał, że S. Ż. jest radną Rady Gminy [...], która jednocześnie zajmuje stanowisko Dyrektora Oddziału w [...] Banku Spółdzielczego w [...] oraz posiada pełnomocnictwo do m.in. składania oświadczeń woli w imieniu Banku oraz dokonywania czynności prawnych i czynności bankowych związanych z kierowaniem bieżącą działalnością gospodarczą Oddziału. Wojewoda argumentował, że wobec tego, iż ww. Oddział prowadzi obsługę bankową Rady Gminy [...], spełnione zostały zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. wszystkie przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej. Mając na uwadze, iż radna złożyła ślubowanie w dniu 28 listopada 2014 r. i do dnia 28 lutego 2015 r. nie zrzekła się pełnionej funkcji dyrektora banku oraz nadal jest pełnomocnikiem w zarządzaniu działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskała mandat, Rada Gminy [...] powinna była podjąć uchwałę w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej do dnia 28 marca 2015 r. Wobec braku podjęcia uchwały Wojewoda [...] pismem z dnia 14 lipca 2015 r. wezwał Radę Gminy [...] do jej uchwalenia w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania. Wezwanie doręczone zostało organowi 16 lipca 2015 r., zaś w piśmie doręczonym organowi nadzoru w dniu 24 sierpnia 2015 r., nr [...], Przewodniczący Rady Gminy [...] poinformował o niepodjęciu przedmiotowej uchwały.
Na powyższe zarządzenie zastępcze S. Ż., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając naruszenie przepisu art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 112, ze zm.), dalej K.w., w konsekwencji niewłaściwej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g., pomijającej fakt ograniczenia udzielonego radnej pełnomocnictwa oraz naruszenie przepisów art. 2, art. 4, art. 31 ust. 3 i art. 62 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie, tym samym naruszenie art. 8 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 4, art. 31 ust. 3 i art. 62 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę jako niezasadną. Sąd przywołał treść art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515), art. 383 § 1 pkt 5, § 2, § 3, § 5, § 6 K.w. oraz art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że radna Gminy [...] S. Ż., zajmując stanowisko Dyrektora Oddziału w [...] Banku Spółdzielczego w [...] w prowadzeniu tej działalności jest pełnomocnikiem, który jednocześnie prowadzi obsługę bankową Rady Gminy [...], naruszyła dyspozycję art. 24f ust. 1 u.s.g. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 4 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2015 r., poz. 128 ze zm.), bank prowadzi działalność gospodarczą. Z tożsamości czynności bankowych wyliczonych w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (Dz. U. z 2015 r., poz. 1270), dalej jako ustawa o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, oraz art. 2 pkt 1 tej ustawy, który stanowi o poddaniu banków spółdzielczych regulacji ustawy - Prawo bankowe, wynika, że Oddział w [...] Banku Spółdzielczego w [...] prowadzi działalność gospodarczą. Biorąc pod uwagę, że Bank ten prowadzi obsługę bankową Rady Gminy [...] nie ulega wątpliwości, iż prowadzi on działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego jednostki samorządu terytorialnego. Radna S. Ż. współtworząca jego kadrę kierowniczą, zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ma pełnomocnictwo do składania oświadczeń woli w jego imieniu. W świetle art. 24f ust. 1 u.s.g. radna S. Ż., będąc Dyrektorem Oddziału w [...] Banku Spółdzielczego w [...], jest pełnomocnikiem w zarządzaniu działalnością gospodarczą jaką zajmuje się Oddział w [...] Banku Spółdzielczego w [...], który - prowadząc rachunek bankowy Gminy [...] - wykorzystuje mienie komunalne tej jednostki samorządu terytorialnego, w rozumieniu tego przepisu. Sąd podkreślił, że radny nie może równocześnie pełnić funkcji dyrektora oddziału banku, w którym gmina gromadzi swoje środki finansowe. Podzielił stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowym, że art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym gminy, a używa znacznie pojemniejszego określenia "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. Zakres przedmiotowy działalności bankowej obejmuje w szczególności "wykorzystanie" w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. środków finansowych budżetu gminy przez bank obsługujący rachunek bankowy gminy. Bank odniesie tym większą korzyść finansową, im większe będą środki finansowe otrzymane do "wykorzystania" od obsługiwanej gminy. Bank "prowadzący" rachunek bankowy gminy "wykorzystuje mienie tej gminy" w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Zdaniem Sądu, wobec braku zrzeczenia się przez radną S. Ż. funkcji Dyrektora Oddziału w [...] Banku Spółdzielczego w [...], bez znaczenia dla oceny sprawy pozostaje podniesiona w skardze okoliczność, że przed upływem trzech miesięcy od daty złożenia przez skarżącą ślubowania Zarząd Banku Spółdzielczego w [...] uchwałą z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], udzielił jej nowego pełnomocnictwa zawierającego ograniczenie wyłączające dokonywanie wszelkich czynności prawnych dotyczących Gminy [...]. Skarżąca nadal pełni funkcję Dyrektora Oddziału w [...] Banku Spółdzielczego w [...], który jednocześnie prowadzi obsługę bankową Rady Gminy [...]. Tym samym radna S. Ż. nadal pozostaje pełnomocnikiem banku, który wykorzystuje mienie tej gminy. Słuszna jest zatem argumentacja organu nadzoru, iż w takiej sytuacji bez znaczenia pozostaje zakres udzielonego radnej przez ten Bank pełnomocnictwa. Okoliczność ograniczenia zakresu umocowania radnej do wyłączenia jej z dokonywania wszelkich czynności prawnych względem Gminy [...] nie wpływa bowiem na prowadzoną przez Bank, w którym skarżąca pełni funkcję dyrektora, obsługę bankową Rady Gminy [...]. Stanowisko dyrektora Banku jest stanowiskiem kierowniczym, co ma znaczenie przy decydowaniu o wykorzystaniu środków zgromadzonych na rachunkach bankowych. W zakresie podniesionych w skardze zarzutów naruszeń przepisów konstytucyjnych Sąd zaznaczył, że nie budzi wątpliwości, iż osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest - jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego - zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Konstytucja RP przewiduje możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zapewniającej każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Ograniczenia są podyktowane interesem publicznym, funkcje i działania niedające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych są wyraźnie określone w K.w. i u.s.g. Radny zgodnie z art. 23 ust. 1 u.s.g. powinien się kierować przede wszystkim dobrem wspólnoty samorządowej gminy, a z treści ślubowania określonego w art. 23a ust. 1 u.s.g. wynika, że swoje obowiązki ma traktować rzetelnie i uczciwie. Jedną z funkcji jaką wykonuje radny jest także funkcja kontrolna, w której musi badać działalność organów gminy pod kątem realizacji dobra wspólnoty jaką stanowią mieszkańcy. Sąd podniósł, że celem przepisu art. 25b ust. 1 u.s.g. jest nie tylko ograniczenie niekorzystnej dla jednostki samorządu terytorialnego działalności radnych, ale przede wszystkim ochrona ich niezależności przed naciskami z zewnątrz. Sąd uznał, że wobec niezrzeczenia się przez radną funkcji Dyrektora Oddziału w [...] Banku Spółdzielczego w [...] w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia przez nią ślubowania, Rada Gminy [...] obowiązana była stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnej, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu (art. 383 § 6 K.w.). Ponieważ Rada tego nie uczyniła, organ nadzoru miał podstawy do wydania zarządzenia zastępczego, stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnej w trybie art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g.