Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2330/09 w sprawie ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 października 2009 r. nr DAP/756-171/09/AM w przedmiocie zawiadomienia o konieczności wniesienia odrębnego podania do właściwego organu 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 października 2009 r. nr DAP/756-171/09/AM i poprzedzające je postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 10 lipca 2009 r. nr IA.II.7111.Ip.47.3982.MN(z)/09; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 lutego 2010 r. (sygnatura akt VII SA/Wa 2330/09) oddalił skargę Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 października 2009 r., dotyczące zawiadomienia o konieczności wniesienia odrębnego podania do właściwego organu.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podał następujące istotne okoliczności.
Wojewoda Łódzki, rozpoznając wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi krajowej, postanowieniem z 10 lipca 2009 r., powołując się na art. 66 § 1 k.p.a., zawiadomił wnioskodawcę o konieczności złożenia do Starosty Piotrkowskiego odrębnego podania dotyczącego pozwolenia na budowę, przebudowę i remont zjazdów z drogi publicznej.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozpoznając zażalenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi na to postanowienie, postanowieniem z 29 października 2009 r. utrzymał je w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z ustawową definicją zjazdu, zawartą w ustawie o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw, zjazd nie jest częścią drogi publicznej, dlatego właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach dotyczących budowy zjazdu jest starosta, a nie wojewoda.
W skardze na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skarżący zarzucił naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, polegające na naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej, na wydzieleniu z całego zamierzenia budowlanego, obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany, zjazdów nie mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem oraz naruszeniu zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie oceny wszystkich rozwiązań dotyczących zjazdów. Uzasadniając ten ostatni zarzut podniesiono, że projekt dotyczący zjazdów jest nierozłączny z projektem dotyczącym drogi z uwagi na podłużne pochylenie zjazdów w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania.
Wyjaśniając oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo uznał, iż od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania w pierwszej instancji spraw dotyczących budowy zjazdu jest starosta. Wskazał, że teza ta jest ugruntowana w orzecznictwie sądowym, co zilustrował odwołaniem się do postanowień NSA z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie o sygnaturze akt OW 148/04 i z dnia 1 marca 2006 r. w sprawie o sygnaturze akt II OW 94/05. Podał, że zgodnie z ustawową definicją zjazdu wprowadzoną powołaną wcześniej ustawą, zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z czego ma wynikać, iż zjazd, choć położony w pasie drogowym, nie jest częścią drogi publicznej. Dodał, że zjazd nie jest też obiektem lub urządzeniem służącym do utrzymania drogi i transportu drogowego, lecz obiektem służącym do obsługi nieruchomości położonych przy drodze. W związku z tym stwierdził, że skoro zjazd nie jest częścią drogi publicznej, to wojewoda nie może być uznany za organ właściwy do rozpoznania i rozstrzygania w pierwszej instancji spraw dotyczących budowy zjazdu oraz że od dnia wejścia w życie powołanej wcześniej ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. organem właściwym w tych sprawach, stosownie do art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, jest starosta.