Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 431/21 w sprawie ze sprzeciwu B. [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 431/21, oddalił sprzeciw B. [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ([...]WINB) powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2021 r., na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez M. M., H. G., I. B. oraz K. H. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., zwana dalej: "pr.bud."), orzeczono o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzielono B. [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym będącego w trakcie budowy wraz z wewnętrznymi instalacjami wewnątrz budynku: wod.-kan., gazu, wentylacji mechanicznej, klimatyzacji, c.o. i elektrycznymi, wewnętrznymi instalacjami podziemnymi wod.-kan., gazu i elektrycznymi, przebudową sieci gazowej i budową wewnętrznego układu komunikacyjnego na dz. nr [...] obr. [...] K. z wykorzystaniem istniejącego zjazdu z dz. nr [...] obr. [...] K. przy ul. E. w K." - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W ocenie organu odwoławczego, pomimo co do zasady prawidłowej kwalifikacji spornych robót i wdrożenia właściwego trybu naprawczego w celu likwidacji skutków samowoli budowlanej o znamionach istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, PINB dopuścił się poważnych uchybień w toku prowadzonego końcowego etapu postępowania naprawczego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, które musiały łącznie skutkować uchyleniem orzeczenia organu I instancji po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadniając powyższe stanowisko, organ odwoławczy wskazał, że przedmiot zaskarżonej obecnie decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 pr.bud. stanowi załatwienie sprawy co do jej istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a. w odniesieniu do końcowego etapu postępowania naprawczego. Przytoczywszy art. 51 ust. 4 pr.bud. w brzmieniu podlegającym stosowaniu w niniejszej sprawie, obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r., organ odwoławczy wskazał, że w zamiarze ustawodawcy wydanie orzeczenia w oparciu o art. 51 ust. 4 pr.bud. oznacza w zasadzie zakończenie całego postępowania "naprawczego". Przedmiotem postępowania poprzedzającego wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 pr.bud. jest sprawdzenie, czy nałożony wcześniej przez organ nadzoru budowlanego obowiązek przedłożenia projektu budowlanego (zamiennego) został wykonany i czy przedłożona dokumentacja spełnia wymagania określone przepisami, a tym samym, czy możliwe jest doprowadzenie spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Dokonywana na tym etapie kontrola projektu budowlanego (zamiennego) odbywa się na zasadach przewidzianych w przepisach art. 35 Prawa budowlanego. Innymi słowy, projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu nadzoru budowlanego, tak jak projekt "pierwotny". Oznacza to, że stosownie do art. 35 ust. 1 pr.bud., znajdującego odpowiednie zastosowanie także względem projektu zamiennego, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu takiego projektu, właściwy organ sprawdza zgodność tego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego), a także z wymaganiami ochrony środowiska. Organ nadzoru bada wówczas także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; ocenia kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także wykonanie projektu (jego sprawdzenie) przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Zastosowanie przewidzianej przez przepisy prawa procedury legalizacyjnej w odniesieniu do odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę spornej inwestycji wymagało nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa aktualnie w art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. Przy czym zaznaczył, że projekt złożony przez inwestora w realizacji obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. (co zostało zaakceptowane przez WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1153/15), należy traktować jako substytut wymaganego na drugim etapie procedury naprawczej projektu budowlanego, o którym mowa we wprowadzonym później przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. Powinność kontynuowania procedury naprawczej wedle modelu wprowadzonego ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., nr 93, poz. 888 ze zm.) ma zaś ten skutek, że organy nadzoru budowlanego winny zakończyć drugi etap postępowania naprawczego poprzez wydanie jednej z decyzji określonej treścią art. 51 ust. 4 lub ust. 5 pr.bud. Z uwzględnieniem realiów omawianego przypadku, skuteczna realizacja przez inwestora obowiązku dostarczenia dokumentacji projektowej niezbędnej do oceny dopuszczalności legalizacji istotnych odstępstw miała dopiero umożliwić organowi wdrożenie kolejnego etapu procedury naprawczej, obejmującego wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych (skoro te nie zostały jeszcze zakończone w analizowanym przypadku).