Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 70/19 w sprawie ze skargi [A] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz [A] 6190 (słownie: sześć tysięcy sto dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 70/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Gliwicach oddalił skargę [A] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Częstochowie z dnia [...] listopada 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.
Orzeczenie to poprzedziły następujące okoliczności faktyczne. Działając na wniosek [A], Prezydent Miasta Częstochowy, decyzją z dnia [...] marca 2007 r., zezwolił temu podmiotowi na umieszczenie w pasie drogowym ulicy [...] w Częstochowie przyłącza teletechnicznego długości 2 x 239 mb i 10 sztuk studni kablowych o łącznej powierzchni 14m² na czas określony od dnia 6 kwietnia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2017 r., ustalając jednocześnie opłatę roczną za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym.
W dniu 8 czerwca 2018 r. [A] zwróciła się z wnioskiem o wydanie zezwolenia na kontynuację zajęcia pasa drogowego ul. [...] w Częstochowie w tożsamym co dotychczas celu, na skutek czego Prezydent Miasta Częstochowy, decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., zezwolił na pozostawienie przyłącza na czas nieokreślony od dnia [...] czerwca 2018 r.
Następnie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., Prezydent Miasta Częstochowy nałożył na [A] karę pieniężną w wysokości 6.129 zł za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego ul. [...] w Częstochowie za okres 168 dni tj. od 1 stycznia 2018 r., czyli od następnego dnia po dacie upływu ważności wymienionej wyżej decyzji z [...] marca 2007 r. do dnia [...] czerwca 2018 r. tzn. dnia poprzedzającego wydanie decyzji z [...] czerwca 2018 r. Stawkę opłaty organ ustalił na podstawie § 3 uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 472/XXXV/2004 z dnia 20 września 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.
Po rozpoznaniu odwołania [A] od decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2018 r. SKO w Częstochowie - decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. - uchyliło tę decyzję w całości i orzekło o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 15.322,52 zł za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] w Częstochowie za okres od 1 stycznia 2018 r. do [...] czerwca 2018 r. w celu umieszczenia przyłącza teletechnicznego określonego w decyzji z dnia 30 marca 2007 r. Organ powołał się na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068), dalej: "u.d.p" w świetle których na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymagane jest zezwolenie i uiszczenie stosownej opłaty. Z kolei, za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi wymierzana jest kara pieniężna w wysokości dziesięciokrotności wymienionej wyżej opłaty. Następnie Kolegium podniosło, że bezsporny w sprawie jest fakt pozostawienia przez [A] urządzeń w postaci przyłącza teletechnicznego oraz studni kablowych w pasie drogowym ul. [...] w Częstochowie bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi przez okres 168 dni, a zatem zasadne jest wymierzenie stronie kary pieniężnej. Przy ustalaniu stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego organ uwzględnił § 3 uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 109/IX/2011 z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, a nie - jak organ I instancji - § 3 uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 472/XXXV/2004 z dnia 20 września 2004 r. w takim samym przedmiocie. Ten ostatni przepis stracił bowiem moc na podstawie § 6 wymienionej wyżej nowej uchwały. Kolegium odwołało się następnie do brzmienia art. 139 K.p.a., wedle którego organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Kolegium podkreśliło, że naruszenie organu pierwszej instancji polegające na zastosowaniu przepisu zawartego w nieobowiązującym akcie prawa jest rażącym naruszeniem prawa tj. zasady ogólnej zawartej w art. 6 K.p.a., iż organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa, co należy rozumieć obowiązującego prawa (a w tym przypadku działałby na podstawie uchylonego przepisu prawa). Kolegium stwierdziło także rażące naruszenie interesu społecznego przejawiające się w naliczeniu kary w zaniżonej wysokości. Utrzymanie w mocy takiej decyzji prowadziłoby do pozbawienia budżetu gminy należnych środków finansowych wynikających z przepisu prawa miejscowego. Rażące naruszenie interesu społecznego polega także na nieposzanowaniu zasady równości podmiotów wobec prawa. Inny bowiem podmiot w sytuacji popełnienia identycznego deliktu przy prawidłowym ustaleniu wysokości kary wynikającym z obowiązujących przepisów poniesie znacząco wyższą karę. Ponadto, doszło do naruszenia zasady praworządności i zaufania do organów administracji, które winny działać w oparciu o obowiązujące prawo.