Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Bogdan Wolski Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej T. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku T. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własna decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania z wniosku T. W. w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia Ministra Górnictwa z dnia [...] lipca 1954 r. nr [...].
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia Ministra Górnictwa z dnia [...] lipca 1954 r. dla Instytutu [...] w K. na zgłoszenie do Przewodniczącego Państwowej Komisji [...] wniosku o zgodę na nabycie pod budowę Zakładu [...] Instytutu [...] nieruchomości położonych w K. w [...], wydanego na podstawie art. 7 ust. 3 pkt 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdzono, że zezwolenie Ministra Górnictwa z dnia [...] lipca 1954 r., którego stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawczyni, nie jest decyzją administracyjną. Minister Gospodarki powołał się przy tym na pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 7 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 363/97, w którym stwierdzono, że legalność innego zezwolenia, Przewodniczącego Państwowej Komisji [...], wydanego w trybie art. 5 ww. dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., jako "niezbędnego elementu poprzedzającego decyzję o wywłaszczeniu", podlega ocenie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie Ministra Gospodarki podobny charakter czynności warunkującej wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, nie zaś decyzji administracyjnej, ma także zezwolenie właściwego ministra, wydane na podstawie w art. 7 ust. 3 pkt 1 dekretu, na zgłoszenie do Przewodniczącego Państwowej Komisji [...] wniosku o wydanie zezwolenia, na podstawie art. 5 dekretu.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem T. W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu podniosła, że w jej ocenie przedmiotowe zezwolenie posiada wszelkie cechy decyzji administracyjnej, gdyż rozstrzyga władczo i jednostronnie w sprawie możliwości wywłaszczenia nieruchomości, ponadto wydanie tego zezwolenia nastąpiło przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a zatem w innym postępowaniu niż wywłaszczeniowe. W tej kwestii skarżąca powołała się na zapadły z jej skargi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1447/08.
Minister Gospodarki rozpatrując złożony wniosek stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił, że stwierdzenia nieważności, którego domaga się wnioskodawczyni, można dokonać jedynie w odniesieniu do decyzji. W myśl art. 104 § 2 kpa, decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W doktrynie za decyzję administracyjną uznaje się oświadczenie woli organu administracji publicznej wyrażone w formie aktu administracyjnego i chociaż każda decyzja jest aktem administracyjnym, to nie każdy akt administracyjny jest decyzją. Zatem ustalenie, że kwestionowany akt taką decyzją nie jest czyniłoby postępowanie w sprawie stwierdzenia jego nieważności bezprzedmiotowym. W rozpatrywanej sprawie wniosek, że wskazane zezwolenie z dnia [...] lipca 1954 r. nie jest decyzją administracyjną, wyprowadzić można, w ocenie organu, dokonując wykładni językowej przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, biorąc jednocześnie pod uwagę systematykę tego aktu prawnego. Zgodnie z art. 1 tego dekretu nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami niniejszego dekretu. Analiza tego przepisu pozwala na wyodrębnienie kilku trybów, umożliwiających wykonawcom narodowych planów gospodarczych, wymienionym w art. 2 tego dekretu, realizację tych planów. Z kolei art. 3 dekretu reguluje kwestię przekazywania wykonawcom planów gospodarczych nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa i wykonawców narodowych planów gospodarczych. Wobec czego przepis ten nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż omawiana nieruchomość stanowiła własność osób fizycznych, niebędących wykonawcami narodowych planów gospodarczych. Przy czym do takiej właśnie sytuacji odnosił się art. 4 ust 1 dekretu, zgodnie z którym, jeżeli wykonawcy planów nie mogą uzyskać nieruchomości w trybie określonym w art. 3, wówczas uprawnieni są do nabycia nieruchomości, bez których plan nie może być wykonany, od osób fizycznych i prawnych niewymienionych w art. 2. Przez "nabycie nieruchomości", należało rozumieć oprócz nabycia prawa własności również ustanowienie, zniesienie, ograniczenie bądź przeniesienie praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomościach. Zgodnie z treścią art. 5 ww. dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji [...] na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane będą środki na jej nabycie. Opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej powinna zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Opinia powinna uwzględniać zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze (ust 2 art. 5 dekretu).