Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej M. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister/organ) po rozpatrzeniu odwołania M. S., od punktu 2 decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2015r. (znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym
Organ podał, że z wnioskiem o wydanie na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51; dalej jako: rozporządzenie) decyzji stwierdzającej, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, na której znajduje się zespół parkowo- dworski, pochodzący z majątku "[...]", stanowiącego dawniej własność H. S., nie podlegała przejęciu na rzecz Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; dalej jako: dekret), wystąpiła M. S. Organ podał następnie, że interes prawny w sprawie wnioskodawczyni udokumentowała, przedstawiając postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 2002r. (sygn. akt [...]), z którego wynika, że jest jedynym następcą prawnym H. S. Rozpoznając powyższy wniosek Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2015r w pkt 1 stwierdził, że zespół dworsko-parkowy majątku ziemskiego pn. [...], gm. [...], powiat wolsztyński, oznaczony geodezyjnie jako obręb [...], gm. [...], stanowiący część działki ewid. nr [...] (granice zespołu oznaczone zostały kolorem czerwonym na mapie ewidencyjnej, załączonej do decyzji), nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu a w pkt 2 stwierdził, że w pozostałym zakresie działka ewid. nr [...] podpadała pod działanie art. 2 ust.1 lit. e) dekretu. Organ podniósł, że od pkt 1 decyzji organu stopnia wojewódzkiego odwołał się aktualny właściciel nieruchomości. Na mocy decyzji z [...] kwietnia 2016r. (znak: [...]) Minister umorzył postępowanie z odwołania tego podmiotu, zauważając, że nie jest on stroną w sprawie. W ocenie organu, błędne uznanie danego podmiotu za stronę postępowania przez organ I instancji, nie może skutkować nabyciem przez niego interesu prawnego do złożenia środka zaskarżenia od wydanej decyzji. M. S. wniosła zaś odwołanie od punktu 2 decyzji Wojewody [...], podnosząc, że w tym zakresie działka nr [...] również stanowi teren parku dworskiego wraz ze stawem, co przesądza o walorze estetycznym i krajobrazowym tej części nieruchomości.
Rozpatrując niniejszą sprawę Minister w pierwszej kolejności odniósł się do zakresu prowadzonego postępowania odwoławczego wskazując, że nie jest związany podstawami odwołania, co oznacza, że powinien rozpatrzyć sprawę nawet w punktach nieobjętych odwołaniem, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, nie można przyjmować automatycznie, iż w pozostałej, niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna (vide wyrok WSA w Poznaniu z 4.12.2019r., sygn. akt II SA/Po 728/19). Zdaniem organu bezpodstawne jest ograniczenie kompetencji organu odwoławczego do kontroli decyzji w zaskarżonej części, w sytuacji gdy zobligowany jest on do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji (vide wyrok WSA w Warszawie z 21.09.2017r., sygn. akt IV SA/Wa 1176/17; wyrok NSA z 8.01.2019r., sygn. akt II OSK 446/18). Organ wskazał, że brak związania granicami odwołania wniesionego przez M. S. spowodował, że przedmiotem postępowania odwoławczego objęto decyzję organu pierwszej instancji w całości. Organ odwołał się do stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartego w wyroku z 9 kwietnia 2019r. (sygn. akt I SA/Wa 531/19), że gdy dochodzi do uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 Kpa, rozstrzygnięcie musi dotyczyć całej decyzji, a nie tylko części. Organ wskazał, że po analizie zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2015r. doszedł do przekonania, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 Kpa). Organ podał, że może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (vide wyrok NSA z 14.02.2017r., sygn. akt II OSK 1386/15). Przy czym kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 Kpa (vide wyrok NSA z 15.12.2016r., sygn. akt II OSK 1427/16). Uzasadniając swoje stanowisko organ odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym uznano, że brak uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wszystkich jego stron może wypełniać przesłankę "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" i wymaga oceny w realiach konkretnej sprawy administracyjnej i z punktu widzenia specyfiki tej sprawy. Należy bowiem mieć na uwadze, że każdy podmiot któremu przysługuje przymiot strony postępowania ma prawo do uczestniczenia w obydwu jego instancjach. Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej oznacza skonkretyzowanie normy prawa materialnego z uwzględnieniem interesów wszystkich jego stron (art. 7 Kpa). Brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające. Brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 Kpa oraz art. 81 Kpa oznacza takie naruszenie przepisów procesowych, które dezawuuje przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające (por. wyrok z 1.07.2014r., sygn. akt II OSK 219/13). Organ mając to na uwadze wskazał, że interes prawny w sprawie ustalenia, czy nieruchomość (albo jej część) nie podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu mają: dawni właściciele (ich następcy prawni), Skarb Państwa działający poprzez swoje statio fisci; jednostki samorządu terytorialnego, które uzyskały własność w następstwie komunalizacji oraz te podmioty, których tytuły prawnorzeczowe do nieruchomości nie są chronione normą zawartą w art. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa (vide wyroki WSA w Warszawie z 5.03.2014r., sygn. akt I SA/Wa 1766/13; z 28.02.2014r., sygn. akt I SA/Wa 1588/13 oraz I SA/Wa 1527/13). Organ podniósł następnie, że wynik postępowania toczącego się w trybie § 5 rozporządzenia może wpływać na sytuację Skarbu Państwa. W przypadku rozstrzygnięcia stwierdzającego niepodpadanie majątku (jego części) pod działanie przepisów dekretu Skarb Państwa może ponieść odpowiedzialność odszkodowawczą. Dlatego ma on interes prawny w sprawie z wniosku byłego właściciela nieruchomości ziemskiej albo jego następców prawnych o wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia. Z tego powodu, zdaniem organu, w postępowaniu wszczętym na wniosek M. S. winien brać udział Skarb Państwa działający poprzez swoje statio fisci. Organ wskazał, że z przepisu art. 23 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r., poz. 2147), wynika, że reprezentantem Skarbu Państwa jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Organ wskazał następnie, że Wojewoda [...] nie zapewnił Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez właściwego starostę, udziału w postępowaniu, czym naruszył przepisy postępowania, w tym art. 10 § 1 kpa. Minister odwołał się do wyroku WSA w Gdańsku (vide wyrok z 3.09.2014r., II SA/Gd 353/14), gdzie wskazano, że "strona ma prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją oraz na wszystkich jego etapach, w tym również w postępowaniach incydentalnych. Minister wskazał, że uchylając wadliwą decyzję Wojewody [...] i orzekając co do istoty, organ odwoławczy pozbawiłby w tej sytuacji Skarb Państwa prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Podał, że mając na względzie zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa) oraz że zakres uchybień nie może zostać zweryfikowany w trybie art. 136 Kpa, organ zobligowany jest uchylić zaskarżoną decyzję z dnia 30 grudnia 20I5r. w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Minister zaznaczył, że rozstrzygnięcia o charakterze formalnym, w tym decyzje kasacyjne wydane na podstawie art. 138 § 2 Kpa, nie są co do zasady decyzjami orzekającymi na niekorzyść (vide wyrok WSA w Poznaniu z 19.05.2021r., sygn. akt 111 SA/Po 646/20; wyrok NSA z 13.06.2019r., sygn. akt II GSK 844/17; wyrok WSA w Warszawie z 9.04.2019r., sygn. akt I SA/Wa 531/19). Zdaniem Ministra przedmiotowa decyzja nie narusza zatem wobec M. S. zakazu reformationis in peius (art. 139 kpa). Minister wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji ustali aktualny stan prawny nieruchomości objętych przedmiotem postępowania. Stwierdzając, że wśród aktualnych właścicieli nieruchomości znajdują się jednostki samorządu terytorialnego, które uzyskały własność w następstwie komunalizacji oraz podmioty, których tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości nie jest chroniony normą art. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 wspomnianej ustawy o księgach wieczystych i hipotece, organ poinformuje je jako strony o toczącym się postępowaniu. Obligatoryjną stroną w sprawie, wszczętej w trybie § 5 rozporządzenia, jest zawsze Skarb Państwa działający poprzez swoje statio fisci. Stosownie do przepisu art. 10 § 1 Kpa, organ zagwarantuje możliwość czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom w sprawie i skieruje do nich zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Zdaniem organu zasadne wydaje się potwierdzenie w postępowaniu dowodowym, np. przy pomocy materiałów z Archiwum Akt Nowych w [...], że podstawą prawną nacjonalizacji majątku H. S. był przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Na tę literę redakcyjną przepisu wskazuje tylko jeden dokument w aktach sprawy, tj. wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] września 1946r. (L.dz. R.Pr.in/6/20/1946, nr 51), gdzie w jednej linii umieszczono również inne litery z art. 2 ust. 1 dekretu, dokonując ich przekreślenia. Aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych zwraca uwagę na konieczność jednoznacznego ustalenia, że przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu (vide wyrok WSA w Warszawie z 20.12.2018r., sygn. akt 1 SA/Wa 263/18; wyrok NSA z 18.09.2019r., sygn. akt I OSK 2775/17; wyrok WSA w Warszawie z 31.05.2019r., sygn. akt I SA/Wa 268/19; wyrok NSA z 24.01.2020r., sygn. akt I OSK 1761/19). Minister podał, że mając na uwadze przedmiot wniosku, tj. nieruchomość oznaczoną w aktualnej ewidencji gruntów jako działka nr [...], organ określi możliwie najdokładniej granice parku w dacie bliskiej wejściu w życie dekretu. Pomocne okazać się mogą np. zdjęcia lotnicze z lat 1930-1950, które można pozyskać z Wojskowego Biura Historycznego w [...]. Na załączniku graficznym do zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2015r. organ stopnia wojewódzkiego oznaczył południową granicę parku na linii szosy (do [...]), przy czym dowód w postaci "Ewidencji parku dworskiego w [...]", przesłany przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...], Delegatura w [...], wskazuje, że granica zadrzewienia ulegała na przestrzeni lat przesunięciu. Pierwotnie drzewa w parku dworskim sięgały tylko do cieku wodnego (vide str. 9 dokumentu). Organ w swoim rozstrzygnięciu nie wyjaśnił, na podstawie jakiego dowodu przyjął, że w dacie kluczowej dla sprawy park w Sokołowicach sięgał na południu aż do wspomnianej drogi. Minister zlecił organowi stopnia wojewódzkiego ponowną ocenę, przy dokonaniu w razie potrzeby dodatkowych ustaleń, jaki charakter miał budynek dworu w [...], będąc w rękach jego ostatniego właściciela. Ze stanowiącej część akt sprawy Karty ewidencyjnej dworu z 1993r. wynika bowiem, że "dolna kondygnacja mieściła pomieszczenia mieszkalne, górna - częściowo mieszkalne, częściowo gospodarcze, magazynowe", natomiast dobudówka z 1857r. "stanowiła dodatkową powierzchnię mieszkalną (w 1-szej kondygnacji) i gospodarczą". Minister podniósł, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda stwierdził, że "dwór był domem mieszkalnym i pełnił jedynie funkcje mieszkalne i reprezentacyjne". Tymczasem, zdaniem Ministra, w uzasadnieniu faktycznym decyzji organ nie wskazał dowodu, który skłonił go do zajęcia takiego stanowiska. Nie wyjaśnił, dlaczego odmówił mocy dowodowej karcie ewidencyjnej w tym zakresie.