Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy A.S. po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2080/14 w sprawie ze skargi W.K. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Wyrokiem z dnia 12 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2080/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.K. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1991 r., nr [...] wystąpili H. i W.K.
Minister Administracji i Cyfryzacji, dalej jako "Minister", po przeanalizowaniu akt sprawy postanowieniem z [...] grudnia 2013 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważność wyżej powołanej decyzji Wojewody.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej wyżej wskazanym postanowieniem wystąpili H. i W.K.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Minister utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] grudnia 2013 r. Minister zaznaczył, że Wojewoda, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej jako "przepisy wprowadzające", stwierdził nabycie przez Gminę B., dalej jako "Gmina", z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...], jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Minister wskazał, że odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] października 1991 r. uznał, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 poz. 267 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". Minister wyjaśnił, że wszczęcie postępowania administracyjnego wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Organ nadzoru podkreślił, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów wprowadzających stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Tylko taki podmiot będzie, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego. Z aktu notarialnego wynika, że w dniu [...] października 1974 r., zawarto pomiędzy A. i P.K. (jako zbywcami) oraz H. i W.K. (jako nabywcami) warunkową umowę sprzedaży użytkowania wieczystego oraz budynków. Sprzedaży dokonano pod warunkiem nieskorzystania z prawa pierwokupu przez Skarb Państwa. Organ nadzoru powołując się na uchwały Sądu Najwyższego wskazał, że umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości pod warunkiem nie wykonania przez Skarb Państwa prawa pierwokupu na podstawie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), dalej jako "u.g.t.m." nie ma charakteru umowy przedwstępnej. Z powyższego, w ocenie Ministra wynika, że H. i W.K. w dniu [...] października 1974 r. nabyli prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oraz prawo własności budynków znajdujących się na tym gruncie, jako odrębnych od gruntu nieruchomości budynkowych. Tym samym stanowisko Ministra w postanowieniu z [...] grudnia 2013 r., dotyczące braku nabycia przez wnioskodawców prawa użytkowania wieczystego nie było uzasadnione. Niemniej postępowanie komunalizacyjne nie dotyczyło interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób.