Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta i Gminy Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 361/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach na uchwałę Rady Miasta i Gminy Ł. z dnia [..] lipca 2005 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez gminę oddala skargę kasacyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II SA/Wa 361/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach na uchwałę Rady Miasta i Gminy Ł. z dnia [..] lipca 2005 r. Nr [..] w przedmiocie ustalenia opłaty za świadczenia prowadzone przez gminę przedszkoli publicznych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Rada Miasta i Gminy Ł. uchwałą Nr [..] z dnia [..] lipca 2005 r. w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, działając na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) w § 1 ust. 1 ustaliła opłatę za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych w wysokości 85 zł miesięcznie od jednego dziecka, a w § 1 ust. 2 postanowiła, że w przypadku, gdy do przedszkola uczęszcza więcej niż jedno dziecko z rodziny, opłata stała za każde następne dziecko korzystające z przedszkola wynosi 70 zł miesięcznie. W § 2 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy Ł., w § 3 przyjęto, że traci moc uchwała [..] Rady Miasta i Gminy Ł. z dnia 29 listopada 2001r. w sprawie ustalenia opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, a w § 4 określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 września 2005 r.
W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prokurator Rejonowy w Siedlcach zarzucił jej istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie w § 1 uchwały stałych miesięcznych opłat za korzystanie przez dziecko ze świadczeń przedszkoli publicznych, które nie odnoszą się do kosztów ponoszonych przez przedszkola na rzecz dziecka, jakości i ilości świadczeń oraz rzeczywistego czasu korzystania przez nie z usług, a w konsekwencji naruszają zasadę ekwiwalentności świadczeń. Z tego względu Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu z daty uchwalenia aktu) stanowi, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. W pozostałym wymiarze Rada Miasta i Gminy Ł., zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 powołanej ustawy, miała prawo wprowadzić na podstawie uchwały opłatę za świadczenie.
Podkreślono w skardze, że wprawdzie na gruncie przepisów prawa administracyjnego brak jest definicji opłaty, jednakże w tym zakresie należy powołać się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt V 6/04 (OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 3), zgodnie z którym opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym ogólnym, bezzwrotowym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych.