Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 944/14 w sprawie ze skargi E. S. oraz A. J., A. C., H. S., I. S., J. M., J. C., M. S. i S. C. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Ministra Gospodarki, jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 944/14, którym - w wyniku uwzględnienia skarg E. S., A. J., A. C., H. S., I. S., J. M., J. C., M. S. i S. C. - uchylono decyzję skarżącego organu z dnia [...] września 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającą decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], wydane w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., Minister Gospodarki (dalej: "Minister", "organ"), na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] maja 1954 r., znak: [...], w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem: Z. "[...]" w Ś., powiat R. (dalej "Spółka [...]").
W uzasadnieniu Minister wskazał, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 1991 r., Z. S. (wnioskodawczyni), w miejsce której w ramach sukcesji spadkowej wstąpiły: M. S. i R. J., powołując się na następstwo prawne po wspólnikach Spółki [...], zgłosiła roszczenie odszkodowawcze za zabrane na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. z 1958 r. nr 11, poz. 37) tereny kopalni, 2 piece wapienne i inne mienie oraz mienie zabrane przez Cementownię "[...]" w W. Następnie w dniu [...] maja 1992 r. A. J. i J. M. (wnioskodawcy), spadkobiercy B. S., jednego ze wspólników Spółki, zgłosili kolejne roszczenia reprywatyzacyjne dotyczące tego podmiotu. Oba wnioski zostały przedstawione Ministrowi Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, który w dniu [...] grudnia 1993 r. przekazał je Ministrowi Przemysłu i Handlu. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] maja 1954 r., zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 1996 r. Organ podał, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji może wystąpić jedynie osoba będąca stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., tj. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój obowiązek bądź interes prawny. Taki interes w przedmiotowej sprawie posiada, zdaniem organu, właściciel znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, legitymujący się prawem własności do niego w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, tj. [...] lutego 1946 r. Organ wskazał, że w przypadku decyzji wydanej na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej, przedmiotem orzekania było przedsiębiorstwo, a zatem status strony w sprawie dotyczącej orzeczenia, mocą którego orzeczono w kwestii majątkowej przedsiębiorstwa, przysługuje osobom fizycznym i ich spadkobiercom, o ile przedsiębiorstwo stanowiło własność tych osób lub odpowiednio spółkom prawa handlowego. W dacie bezpośrednio poprzedzającej nacjonalizację, Spółka [...] stanowiła własność spółki jawnej, zarejestrowanej w prowadzonym przez Sąd Okręgowy w R. rejestrze handlowym, dział A, Nr [...] (akt notarialny z dnia [...] stycznia 1925 r., sporządzony przez notariusza W. R. na okoliczność powołania spółki, odpis z RHA Nr [...], odpis z KW "[...]" nr [...] oraz KW "[...]" nr hip. [...] kol. [...]). Wspólnikami przedmiotowej spółki byli: B. ., M. S. W., S. P., W. K., J. O., J. N. i S. M.. Zarząd Spółki w sprawach z zakresu zarządzania i rozporządzania majątkiem spółki oraz zawierania wszelkich aktów i umów notarialnych i hipotecznych sprawowali wspólnie: J. O., B. S. i S. M. Wnioskodawcy, w celu wykazania interesu prawnego uprawniającego ich do występowania w niniejszej sprawie w charakterze stron, powołali się na następstwo prawne po dwóch (z siedmiu) wspólnikach spółki. Minister postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., zawiesił postępowanie nieważnościowe oraz zobowiązał wnioskodawców - w terminie 6 miesięcy od daty zawieszenia postępowania, do przeprowadzenia postępowań spadkowych i nadesłania brakujących postanowień o stwierdzeniu nabycia praw do spadku. W dniu [...] kwietnia 2012 r. Minister podjął zawieszone postępowanie z urzędu, uznając, z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że w przypadku, gdy spółka funkcjonująca przed datą nacjonalizacji przedsiębiorstwa nie została wykreślona z rejestru handlowego, to nie utraciła swojego bytu prawnego i posiada własny interes prawny w postępowaniu administracyjnym. W takim wypadku bezprzedmiotowe jest ustalenie kręgu spadkobierców wspólników spółki. Minister uznał, że przedmiotem oceny organu winno być ustalenie, czy wnioskodawcy w dacie złożenia przez nich wniosku posiadali umocowanie do działania w imieniu spółki, nie zaś ustalenie czy są oni spadkobiercami po ujawnionych w rejestrze handlowym zmarłych wspólnikach. W sytuacji, gdy spółka jawna istnieje, to wyłącznie ta spółka, reprezentowana przez wspólników (zgodnie ze sposobem reprezentacji wynikającym z umowy spółki i ujawnionym w rejestrze sądowym), ma legitymację do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie wzruszenia orzeczeń administracyjnych, dotyczących jej majątku. Interes spadkobierców ma wymiar wyłącznie faktyczny. O ile zatem spółka jawna nie została do chwili obecnej wykreślona z Rejestru Handlowego, to interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a., do występowania z wnioskiem nieważnościowym w jej imieniu posiadają jedynie wspólnicy, którzy zgodnie z wpisami ujawnionymi w tym rejestrze uprawnieni są do jej reprezentowania. Organ podniósł, że spółka jawna, choć jako spółka osobowa, nie posiadała osobowości prawnej, mogła samodzielnie występować w obrocie prawnym i stanowiła podmiot odrębny od tworzących ją wspólników. W szczególności mogła nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, a rzeczy i prawa wniesione tytułem wkładu, a także nabyte lub uzyskane dla spółki w jaki bądź sposób w czasie jej istnienia stanowiły majątek spółki (art. 81 i 82 obowiązującego ówcześnie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. - Kodeks Handlowy, Dz. U. z 1934 r., nr 57, poz. 502, dalej: "K.h."). Analogiczne regulacje występują w aktualnym porządku prawnym (art. 8 § 1 oraz art. 28 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych, obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1577, dalej: "K.s.h."). Dopiero w przypadku ustania bytu prawnego spółki jawnej, interesem prawnym do żądania oceny legalności decyzji nacjonalizujących jej mienie legitymować się będą wszyscy żyjący wspólnicy, względnie spadkobiercy nieżyjących wspólników spółki, których prawa są potwierdzone właściwymi postanowieniami spadkowymi. Organ podkreślił, iż samo faktyczne zaniechanie prowadzenia działalności przez spółkę jawną nie uzasadnia ustania jej bytu. Utraty bytu prawnego przez spółkę jawną nie można również automatycznie wiązać z jej rozwiązaniem, a nawet przeprowadzeniem likwidacji. Przepis art. 112 K.h. wskazywał kilka przesłanek powodujących rozwiązanie spółki, w tym: 1) przyczyny, przewidziane w umowie spółki; 2) zgoda wszystkich wspólników; 3) ogłoszenie upadłości spółki; 4) śmierć wspólnika lub ogłoszenie jego upadłości; 5) wypowiedzenie; 6) wyrok sądowy. Przy czym nie każda okoliczność, która zgodnie z art. 112 K.h. była przesłanką powodującą rozwiązanie spółki, musiała taki skutek faktycznie wywoływać. Art. 113 K.h. stanowił, że spółkę uważa się za przedłużoną milcząco na czas nieograniczony, jeżeli mimo istnienia powodów rozwiązania, przewidzianych w umowie, prowadzi nadal swe czynności za zgodą wszystkich wspólników. Z kolei pomimo śmierci lub upadłości wspólnika oraz pomimo wypowiedzenia, dokonanego przez wspólnika lub jego wierzyciela osobistego, spółka trwała nadal pomiędzy pozostałymi wspólnikami, jeżeli tak stanowiła umowa spółki lub pozostali wspólnicy się tak ułożyli (art. 119 § 1 K.h.). W świetle tych przepisów, nawet skuteczne rozwiązanie spółki jawnej nie prowadziło w sposób bezpośredni do ustania jej bytu prawnego. Przeprowadzana była wówczas jej likwidacja, chyba że wspólnicy umówili się na inny sposób zakończenia działalności spółki. Likwidatorzy byli obowiązani zgłosić ukończenie likwidacji, celem wykreślenia spółki z rejestru handlowego. W przypadku rozwiązania spółki bez przeprowadzenia likwidacji obowiązek ten ciążył na wspólnikach (art. 139 § 1 K.h.). Ponadto, skoro spółka jawna zyskuje byt przez wpis do rejestru, to bytu tego nie może utracić inaczej, niż poprzez wykreślenie tego wpisu. Wykreślenie takiej spółki z rejestru ma zatem charakter konstytutywny, co uprawnia do wniosku, iż spółka jawna istnieje dopóty, dopóki nie zostanie z tego rejestru wykreślona. Jednocześnie tak długo, jak istnieje spółka, istnieje po jej stronie prawo do żądania oceny legalności decyzji nacjonalizujących jej przedsiębiorstwo. Na podstawie odpisu z rejestru handlowego RH A Nr [...], prowadzonego dla spółki, Minister za bezsporny uznał fakt, iż nie została ona dotychczas wykreślona z rejestru. Powyższe oznacza, że interes prawny w zakresie żądania stwierdzenia nieważności zarządzenia z dnia [...] maja 1954 r., posiada wyłącznie ta spółka, a z wnioskiem nieważnościowym w jej imieniu występować mogą wyłącznie wspólnicy, którzy zgodnie z wpisami ujawnionymi w tym rejestrze upoważnieni są do jej reprezentowania. Minister stwierdził, że w aktach sprawy brak jest odpisu z rejestru handlowego, z którego wynikałoby, iż A. J., J. M., M. S. i R. J. są osobami uprawnionymi do reprezentowania spółki, zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że będąc jedynie następcami prawnymi zmarłych dwóch z siedmiu wspólników Spółki, mogą korzystać z praw przysługujących stronom w przedmiotowym postępowaniu. Wobec powyższego, nie uwzględnił wniosku o przedłużenie terminu do przedłożenia odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego z aktualnymi wpisami dotyczącymi wspólników Spółki oraz sposobem jej reprezentacji, wywodząc, że okoliczność ta nie może stanowić zagadnienia wstępnego w postępowaniu z wniosku spadkobierców wspólników o stwierdzenie nieważności zarządzenia z dnia [...] maja 1954 r. Zachodzi zatem konieczność podjęcia przez spadkobierców zmarłych wspólników czynności zmierzających do uregulowania spraw rejestrowych Spółki. Sprawy rejestrowe stanowią kognicję sądów powszechnych. Minister wskazał, iż zgodnie z art. 9 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 1997 r., nr 121, poz. 770 ze zm., zwanej dalej: "ustawą o KRS"), która została zmieniona ustawą z dnia 29 kwietnia 2010 r. o zmianie ustawy o KRS (Dz. U. z 2010 r., nr 106, poz. 671), do czasu rejestracji, zgodnie z przepisami ustawy o KRS, nie dłużej jednak niż do dnia [...] grudnia 2013 r., zachowują moc dotychczasowe wpisy w rejestrach sądowych. Do czasu rejestracji, o której mowa w ust. 2, nie dłużej jednak niż do dnia [...] grudnia 2013 r., do odpisów, wyciągów, zaświadczeń oraz skutków prawnych wpisów stosuje się przepisy obowiązujące do dnia wejścia w życie ustawy, wyłącznie w zakresie niezbędnym do tej rejestracji oraz do dochodzenia lub zaspokojenia roszczeń wobec podmiotów wpisanych do dotychczasowego rejestru (art. 9 ust. 3). Zgodnie natomiast z treścią art. 14 ustawy o KRS, podmiot obowiązany do złożenia wniosku o wpis do Rejestru nie może powoływać się wobec osób trzecich działających w dobrej wierze na dane, które nie zostały wpisane do Rejestru lub uległy wykreśleniu z Rejestru. Zatem, w obecnym porządku prawnym spółka prawa handlowego, która występuje w obrocie prawnym, musi legitymować się aktualnym odpisem z KRS. Ponadto z art. 26 § 1 pkt 4 K.s.h. wynika obowiązek zgłoszenia sądowi rejestrowemu nazwisk i imion osób uprawnionych do reprezentowania spółki jawnej oraz sposobu reprezentacji tej spółki, skorelowany z art. 39 pkt 1 ustawy o KRS, określającym zakres obowiązkowych wpisów spółki jawnej w rejestrze przedsiębiorców. Z rejestru tego wynikają dane wspólników uprawnionych do reprezentowania spółki i sposób tej reprezentacji. W konsekwencji organ uznał, iż wobec przedwczesnego wszczęcia przez poprzednika prawnego Ministra postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spornego, jak również z uwagi na brak istnienia po stronie wnioskodawców interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze stron, koniecznym stało się umorzenie przedmiotowego postępowania. Wskazał przy tym, że umorzenie to ma jedynie charakter formalny i nie stoi na przeszkodzie do wystąpienia przez Spółkę lub po jej wykreśleniu z rejestru, przez spadkobierców wspólników z nowym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej.