Organizacja ruchu oraz czynności prowadzące do ustawiania znaków drogowych nie należą tylko do sfery działań podejmowanych przez administrację publiczną. Za organ administracji publicznej uprawniony do ustawienia znaku drogowego nie można bowiem uznać ani przedsiębiorcy wykonującego roboty drogowe lub działalność transportową, ani też np. spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej zarządzającej drogami niepublicznymi w sferze zamieszkania. A przecież- jak wskazano- powołane podmioty mają nie tylko prawo, ale także obowiązek ustawiania określonych znaków drogowych w prawem określonych sytuacjach. Tym bardziej nie można uznać za działanie w sferze administracji publicznej czynności, polegających na ustawieniu znaku drogowego przez bliżej nieokreślony podmiot.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że wyjaśnianie wątpliwości prawnych w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ obejmuje wyjaśnianie treści przepisów prawnych, które w konkretnie ustalonych okolicznościach sprawy nasuwają istotne wątpliwości i od których wyjaśnienia zależy rozpoznanie sprawy. Wyjaśnianie więc w omawianym trybie wątpliwości prawnych nie może polegać na wyrażaniu teoretycznego stanowiska co do poszczególnych czy też możliwych do wystąpienia kwestii, które nasuwają się w związku z rozpoznawaną sprawą w całkowitym oderwaniu od stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy /uchwała 7 sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r. - OPS 7/02 - ONSA 2003 Nr 1 poz. 10/.
Ocena działań związanych z umieszczaniem znaków na drogach, a tym samym i ocena charakteru prawnego znaku drogowego umieszczonego na drodze może być zróżnicowana w zależności od tego, kto umieścił znak drogowy oraz jaki był tryb działań, które doprowadziły do umieszczenia określonego znaku w określonym miejscu na drodze. Może to mieć znaczenie także dla oceny czy sprawa dotycząca umieszczenia określonego znaku drogowego w określonym miejscu na drodze, z uwagi na okoliczności towarzyszące umieszczeniu takiego znaku, ma charakter sprawy administracyjnej i może być objęta właściwością sądu administracyjnego. Inaczej mówiąc, wyjaśnienie, jaki charakter prawny ma znak drogowy i jego umieszczenie na drodze, nie może być oderwane od okoliczności faktycznych sprawy, w której doszło do sporu prawnego dotyczącego ustawienia znaku drogowego. Istotne jest bowiem między innymi ustalenie, kto i w jakim trybie /na jakiej podstawie/ umieścił znak drogowy oraz czy działania te są działaniami określonego organu administracji publicznej w rozumieniu art. 20 ust. 2 ustawy o NSA.
Skład orzekający występując o wyjaśnienie wskazanego zagadnienia prawnego pominął całkowicie istotne okoliczności faktyczne sprawy, które wyznaczają zakres wątpliwości prawnej wymagającej wyjaśnienia. W tej sprawie nie można przyjąć^ z uwagi na przytoczony stan faktyczny, iż wyjaśnienie wątpliwości prawnej przedstawionej przez skład orzekający w postanowieniu z dnia 26 maja 2003 r. ma znaczenie dla rozpoznania i rozstrzygnięcia tej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Ryszarda Walczaka, prokuratora Prokuratury Krajowej w sprawie ze skargi Józefa P. na czynność Zarządu Gminy L. polegającą na ustawieniu znaku drogowego ograniczającego dopuszczalny tonaż samochodów do 3,5 tony przy wjeździe na drogę nr 165, położonej w miejscowości Ł.-G. po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym wątpliwości prawnej przekazanej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 26 maja 2003 r. w sprawie II SA/Kr 1437/02, do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:
czy znak drogowy jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym?
podjął następującą uchwałę:
Odmówić wyjaśnienia przedstawionej wątpliwości prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej, wyrażonej w pytaniu: "czy znak drogowy jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym". Przedstawiona wątpliwość prawna wystąpiła w sprawie ze skargi Józefa P. na czynność Zarządu Gminy L., polegającą na ustawieniu znaku drogowego ograniczającego dopuszczalny ciężar samochodów do 3,5 tony przy wjeździe na drogę nr 165 w Ł.-G., której stan faktyczny skład orzekający przedstawił w uzasadnieniu postanowienia w sposób następujący:
W związku z interwencją mieszkańców sołectwa Ł.-G. korzystających z drogi gminnej nr 165, dotyczącą niewłaściwego użytkowania tej drogi, Urząd Gminy w L. powołał komisję, która w dniu 4 grudnia 2001 r. dokonała wraz z zainteresowanymi oględzin tej drogi. Ustalono, że w związku z dewastacją drogi mieszkańcy wnoszą o postawienie na niej znaku ograniczenia dopuszczalnego ciężaru pojazdów do 3,5 tony oraz o zobowiązanie Józefa P. do naprawy uszkodzeń drogi. Następnie wysłano do niego pismo z dnia 11 stycznia 2002 r. postanawiające o ustawieniu na drodze nr 165 w Ł.-G. znaku ograniczającego tonaż samochodów do 3,5 tony.
W dniu 31 stycznia 2002 r. Józef P. zaprotestował przeciwko umieszczeniu znaku drogowego i uniemożliwieniu mu tym samym przewozu urobku z kamieniołomu. Następnie w dniu 4 maja 2002 r. skierował w tej sprawie "odwołanie" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.-S., a w dniu 20 maja 2002 r. "skargę" do Rady Gminy L. W dniu 25 maja 2002 r. skierował skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na "akt administracyjny Zarządu Gminy L., tj. ograniczenie dopuszczalnego tonażu samochodów do 3,5 tony przy wjeździe na drogę nr 165 (...)", z uzasadnieniem, iż uniemożliwiono mu użytkowanie gruntu oraz prowadzenie działalności gospodarczej.
W skardze Józef P. podniósł, że omawiana droga nie jest drogą gminną i dlatego organy gminy nie mogą na niej ustawiać znaków drogowych, a Zarząd Gminy w L. nie jest legitymowany do takiego działania. Droga w swojej górnej części jest własnością skarżącego i on sam poniósł w znacznej części koszty jej modernizacji. Skarżący dodał, że ustanowiony zakaz uniemożliwia mu całkowicie prowadzenie działalności gospodarczej /górniczej/, pozbawiając go środków do życia.
W odpowiedzi na skargę Gmina L. wniosła o jej oddalenie, ponieważ przedmiotowa droga znajduje się we władaniu Gminy L. a zarząd tej Gminy jest równocześnie zarządcą drogi. Dodano, że ustawienie znaku drogowego jest czynnością materialno-techniczną, a nie decyzją administracyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny, uzasadniając przedstawioną wątpliwość prawną podkreślił przede wszystkim, że znak drogowy jest wyrazem normy prawa o ruchu drogowym, która stanowi, że uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze są zobowiązani stosować się do sygnałów świetlnych oraz znaków drogowych, nawet wówczas, gdy z przepisów ustawy wynika inny sposób zachowania niż nakazany przez te sygnały świetlne lub znaki drogowe /art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - Dz.U. 2003 nr 58 poz. 515/. Norma ta wraz z normami wynikającymi z innych przepisów tej ustawy określa pewną hierarchię obowiązków uczestnika ruchu drogowego, ułożoną według źródła, z którego obowiązki te wynikają. I tak obowiązki wynikające z samej ustawy powinny ustąpić miejsca obowiązkom wynikłym z sygnałów świetlnych i ze znaków drogowych, a te z kolei mają ustąpić wobec obowiązków wynikłych z poleceń i sygnałów dawanych przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli.