W sytuacji tej organ gminy należności tej od osoby zainteresowanej nie mógłby dochodzić w drodze procesu przed sądem powszechnym, ponieważ należność ta nie może być uznana za roszczenie cywilne, skoro źródłem jej powstania są czynności z zakresu administracji publicznej i ich charakter prawny zawiera elementy wyłącznie administracyjnoprawne. Dodać wypada, że kwestionowany przepis jest postrzegany przez organy gminnej administracji samorządowej jako podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnej w omawianym zakresie, co potwierdza także sprawa będąca przedmiotem rozpoznania. Praktyka ta nie ma jednak uzasadnienia w treści kwestionowanego przepisu i dlatego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 18 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w ramach udzielonego upoważnienia dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia m.in. zasad i trybu rozliczenia przedmiotowych kosztów nie stanowił podstawy do unormowania, że właściwy organ gminy dokonuje tylko czynności materialno-technicznej polegającej na ustaleniu ich wysokości w stosunku do określonej osoby zainteresowanej i zawiadomieniu jej o tym, ze wskazaniem sposobu i terminu spłaty. Taki tryb załatwienia tej sprawy pozbawia osobę, która ma ponieść koszty jakiejkolwiek ochrony prawnej, gdyż nie może ona kwestionować nałożonego na nią obowiązku ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowym. Z tego względu kwestionowany przepis jest niezgodny z art. 18 powołanej ustawy. Na niedopuszczalność takiej regulacji zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny m.in. w orzeczeniu z dnia 8 grudnia 1992 r. K 3/92 /OTK 1992 cz. II poz. 26/.
Rada Ministrów w art. 18 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości została upoważniona między innymi do określenia w drodze rozporządzenia zasad i trybu ustalania opłat adiacenckich oraz rozliczenia kosztów. Rozporządzenie wyżej wskazane wydane na podstawie powyższego przepisu ustawy w par. 11 ust. 2 stwierdza, że uchwała rady gminy podjęta w trybie art. 15 ustawy stanowi podstawę do rozliczenia kosztów postępowania i ustalenia opłat adiacenckich, zgodnie z zasadami wymienionymi w art. 16 ust. 5 oraz w art. 17 ust. 4 ustawy. Przepis ten został wydany bez upoważnienia ustawowego. Uchwała rady gminy podjęta w trybie art. 15 ustawy zgodnie z jej ust. 1 pkt 5 i 6 zawiera m.in. rozstrzygnięcie o wysokości odszkodowań za grunty, które przeszły na własność gminy, a więc w odniesieniu do gruntów, o których stanowi art. 16 ust. 5 ustawy oraz informacje o wysokości opłat adiacenckich, obciążających poszczególne działki budowlane powstałe w następstwie scalenia i podziału nieruchomości objętych granicami gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Powołany art. 15 ust. 1 ustawy nie zawiera stwierdzenia, iż podjęta uchwała powinna określać koszty postępowania. Koszty te powinny być rozliczone odrębnie, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z art. 17 ust. 4 ustawy. Skoro więc uchwała rady gminy, o której mowa zawiera informacje o wysokości opłat adiacenckich, obciążających poszczególne działki budowlane a nie może zawierać postanowień o kosztach postępowania, które podlegają rozliczeniu odrębnie, to niezgodne z przepisem art. 15 ustawy jest unormowanie w par. 11 ust. 2 omawianego rozporządzenia, że uchwała stanowi podstawę do rozliczenia kosztów postępowania. Również art. 18 ustawy nie daje upoważnienia do tego, by akt wykonawczy wydany na jego podstawie normował tę materię w sposób przyjęty w kwestionowanym par. 11 ust. 2 rozporządzenia.
Kwestionowane przepisy rozporządzenia są niezgodne z zasadami konstytucyjnymi. Art. 1 Konstytucji RP stanowi ogólną zasadę państwa prawnego, z której wynika m.in. zasada zaufania obywateli do państwa i jego prawa. Zasada ta wymaga, by stanowione normy prawne wprowadzające obciążenia dla obywateli ustanawiały równocześnie jasne zasady postępowania, umożliwiające dochodzenie przez obywateli swoich praw. Wymogi w tym zakresie wynikają również z art. 3 ust. 1 Konstytucji RP - mianowicie rzetelne stanowienie norm prawnych musi obejmować rzetelne informowanie w nich, z jakim działaniem administracji obywatel ma do czynienia, aby mógł realizować przysługujące mu uprawnienia.
Kwestionowane przepisy rozporządzenia nie spełniają wskazanych wymogów, a przez to są niezgodne z powołanymi przepisami konstytucyjnymi pozostawionymi w mocy Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz. U. nr 84 poz. 426/ Ponadto z naruszeniem art. 54 Ustawy Konstytucyjnej przepisy te wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 11 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /t.j. Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470 ze zm./, postanowił skierować pytanie prawne przytoczone w postanowieniu, ponieważ od odpowiedzi na nie uzależnione jest rozstrzygnięcie sprawy.