Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 685/17 o odrzuceniu skargi M. B. na uchwałę Rady Miejskiej J. z dnia [...] lipca 2017r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 27 listopada 2017 r., II SA/Gd 685/17, odrzucił skargę M. B. na uchwałę Rady Miejskiej J. z [...] lipca 2017r., Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarga wniesiona została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., Poz. 446 ze zm.; dalej jako: "u.s.g."), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przywołane brzmienie powyższego przepisu nadane zostało ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., Poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. Zaś zaskarżoną uchwałę podjęto [...] lipca 2017 r., czyli już po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Z aktualnej treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że merytoryczne rozpoznanie skargi możliwe jest przy łącznym spełnieniu dwóch warunków: publicznoprawnego charakteru zaskarżonej uchwały oraz naruszeniu postanowieniami uchwały interesu prawnego wnoszącego skargę.
Do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, zalicza się uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale 7 sędziów NSA z 6 listopada 2000 r., OPS 11/00, wyjaśnił, że tak jest przy podejmowaniu przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość (nieruchomości) ma być przeznaczona do obrotu (sprzedaży). NSA stwierdził, że "na tym etapie decydowania nie chodzi jeszcze o dokonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma się wyzbyć własności określonej nieruchomości. Decydowanie o tym ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Z tego właśnie względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy podlega nie tylko szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także przepisom administracyjnoprawnym, zawartym w u.g.n. Nieruchomości stanowiące własność gminy, nieobciążone prawami rzeczowymi na rzecz innych podmiotów, tworzą gminny zasób nieruchomości, który może być wykorzystywany na cele rozwojowe gminy i zorganizowanej działalności inwestycyjnej oraz na realizację innych celów publicznych (art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Oznacza to, że decydowanie o przeznaczeniu takiej nieruchomości do sprzedaży jest na tym etapie niczym innym jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a nie podejmowaniem czynności sprzedaży. Organ gminy bowiem rozstrzyga o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych. Prowadzi to do wniosku, że tego rodzaju rozstrzygnięcie w formie uchwały organu gminy jest podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego". Powołana uchwała zachowuje aktualność również w obowiązującym stanie prawnym i może znaleźć zastosowanie do sytuacji, w której organ uchwałodawczy gminy wyraża zgodę na zamianę nieruchomości gminnej w trybie art. 15 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r., Poz. 2147 ze zm.; dalej jako: "u.g.n."), uzasadniając przyjęcie publicznoprawnego charakteru uchwały obejmującej taką zgodę.