Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1371/20 o odrzuceniu skargi K. P. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie udziału w prawie własności nieruchomości postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. oddalić wniosek K. P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 10 marca 2021 r., II SA/Kr 1371/20, w punkcie 1. odrzucił skargę K. P. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Gminy T. z [...] grudnia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie udziału w prawie własności nieruchomości działki położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], o pow. 0,16 ha, objętej KW nr [...], zajętej pod drogę, a w punkcie 2. zwrócił skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 złotych.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uchwała w sprawie wyrażenia zgody na nabycie udziału w nieruchomości stanowi uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) i może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Sąd I instancji wyjaśnił, że kierował się przy tym wykładnią pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej dokonaną w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. sygn. W 5/94 (OTK 1994, cz. II, poz. 44 i 46), w której stwierdzono, że: "dostęp do wymiaru sprawiedliwości, sprawowanego przez sądy powszechne i sądy szczególne, stanowi w demokratycznym państwie prawnym jedną z podstawowych gwarancji poszanowania praw obywatelskich (por. orzeczenia: K.8/91 z dnia 7 stycznia 1992 r. - OTK z 1992 r. cz. I, poz. 5; K.3/92 z dnia 8 grudnia 1992 r. - OTK z 1992 r., cz. II, poz. 26; K.17/92 z dnia 29 września 1993 r. - OTK z 1993 r., cz. II, poz. 33). Stanowisko to Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje, co w sprawie niniejszej oznacza, że rodzące się wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowo-administracyjnej należy usuwać przez wykładnię przemawiającą za dopuszczalnością tej drogi. Dostęp do wymiaru sprawiedliwości nie może być rozpatrywany tylko w kategoriach formalnych. To z kolei oznacza, że w razie wątpliwości co do tego czy sprawa ma być rozstrzygnięta co do swej istoty czy umorzona, wątpliwości te należy usuwać przez wykładnię na korzyść rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty". Trybunał zwrócił uwagę, że działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na regulacjach prawa cywilnego, ale z uwagi na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego, działalność gmin opiera się także na regulacjach prawnych prawa samorządowego. Z tego właśnie względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego, mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, pomimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych. Stanowisko takie podzielił Sąd Najwyższy w postanowieniu z 24 września 1997 r., sygn. III RN 41/97 (OSNAPiUS 1998, Nr 6, poz. 109), a także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 6 listopada 2000 r., sygn. OPS 11/00 (ONSA 2001, z. 2, poz. 52). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu I instancji zawarta tam argumentacja znajduje zastosowanie w odniesieniu do zaskarżonej w przedmiotowej sprawie uchwały. Sprawami z zakresu administracji publicznej są wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Obejmują one uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, chociaż są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych, tj. działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych. Tak jest w przypadku podejmowania przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość /nieruchomości/ ma być przeznaczona do sprzedaży. Na tym etapie decydowania nie chodzi jeszcze o wykonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma wyzbyć się własności określonej nieruchomości. Decydowanie o tym ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania, polegającego na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Przeciwko temu stanowisku nie mogło przemawiać to, że uchwała dotyczy określonej nieruchomości. Nie ma bowiem podstaw do formułowania poglądu, że przedmiotem zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. mogą być tylko uchwały o charakterze ogólnym.