Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego K. W. kwotę 200 zł (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
1. Po rozpatrzeniu wniosku z [...] lipca 2018 r. współwłaściciela działki nr [...], Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "organ") wydał decyzję z [...] września 2018 r., którą udzielił zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] oraz lokalizację dodatkowego zjazdu publicznego do ww. nieruchomości położonej w miejscowości [...]. Decyzja ta była ostateczna. Pan K.W. pismem z [...] lipca 2019 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wskazaną ostateczną decyzją organu. Jako podstawę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (tj. zarzut, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym).
Po rozpatrzeniu wniosku, postanowieniem z [...] września 2019 r. organ odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] września 2018 r. Postanowienie to zaskarżył K. W. i wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.
2. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie i rozpoznaniu wniosku, organ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano na istotę instytucji wznowienia postępowania administracyjnego i orzecznictwo sądowoadministracyjne właściwe w tym zakresie. Odniesiono się także do pojęcia strony (art. 28 k.p.a.) i związanego z tym pojęcia "interes prawny". Organ wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest brak spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki podmiotowej koniecznej do wznowienia postępowania. W orzecznictwie podnosi się, że odmowa wznowienia postępowania (z przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) jest możliwa, gdy okoliczność, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania jest oczywista. Badanie legitymacji w postępowaniu wznowionym ma znaczenie jedynie w sytuacjach nieoczywistych, wątpliwych, w których ocena tej kwestii może wymagać prowadzenia postepowania wyjaśniającego. Zdaniem organu, taka sytuacja nie wystąpiła w analizowanej sprawie.
Decyzja z [...] września 2018 r. wydana została na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 470; dalej: "u.d.p."). Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast ust. 3 przywołanego przepisu stanowi, iż: "Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) przed rozpoczęciem robót budowlanych: a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu - o ile projekt budowlany jest wymagany". W art. 29 ust. 1 u.d.p., ustawodawca skonkretyzował zatem, iż budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela bądź użytkownika nieruchomości przyległych do drogi. Oznacza to, iż wniosek w zakresie uzyskania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej przysługuje jedynie podmiotowi, który tytułuje się prawem do nieruchomości przyległej do drogi publicznej. W związku z tym, interes prawny na podstawie analizowanego przepisu, w zakresie uzyskania statusu strony i adresata decyzji administracyjnej w zakresie zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej, przysługuje jedynie właścicielowi bądź użytkownikowi nieruchomości. Uzyskanie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej poprzez wykonanie zjazdu może dotyczyć tylko nieruchomości graniczących z drogą a nie nieruchomości od niej oddalonych. Art. 29 ust. 1 u.d.p. stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, czyli nieruchomości położonych przy drodze, które poprzez zjazd mają uzyskać do niej bezpośredni dostęp. Przebudowa zjazdu wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej, co następuje w drodze przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Podmiotem uruchamiającym takie postępowanie może być wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi (w przypadku przebudowy zjazdu istniejącego, do nieruchomości, która z drogą czy już istniejący zjazd). Tytułem tym nie musi być wyłącznie prawo własności. Może być nim inny tytuł dający podstawę do użytkowania nieruchomości (pojęcie użytkownika należy odnosić do użytkownika w rozumieniu art. 233 k.c., tj. użytkownika wieczystego oraz do użytkownika, o jakim mowa w art. 252 k.c.), niemniej jednak art. 29 ust. 1 u.d.p. ogranicza krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, którzy władają nieruchomości na której ma powstać zjazd.