Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Dariusz Czarkowski, Protokolant st. specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę
Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę [...] (dalej: "skarżąca", "strona", "beneficjent") jest decyzja Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju (dalej również jako "Minister", "organ odwoławczy") z [...] września 2019 r., nr [...], zobowiązująca skarżącą do zwrotu dofinansowania - w części dotyczącej orzeczenia o obowiązku zwrotu przez Gminę [...] kwoty [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 11 sierpnia 2014 r.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
Skarżącej zostały wypłacone środki finansowe na podstawie zawartej z Centrum Projektów Polska Cyfrowa (dalej: "CPPC", "organ I instancji") umowy o dofinansowanie z [...] maja 2014 r. nr [...], na realizację projektu pn. "[...].", realizowanego w ramach działania 8.3. "[...] - [...]. "Społeczeństwo informacyjne - zwiększenie innowacyjności gospodarki" Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 - 2013.
Decyzją z [...] października 2017 r. znak: [...] organ I instancji zobowiązał skarżącą do zwrotu środków w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od 11 sierpnia 2014 r., tj. dnia przekazania środków zaliczki na podstawie wniosku o płatność nr [...], do dnia ich zwrotu.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Minister decyzją z [...] września 2019 r. znak: [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i:
- umorzył postępowanie w pierwszej instancji w zakresie zobowiązania beneficjenta do zwrotu 0,10 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 11 sierpnia 2014 r.;
- orzekł w pozostałym zakresie obowiązek zwrotu przez beneficjenta kwoty [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 11 sierpnia 2014 r., tj. od dnia przekazania środków zaliczki na podstawie wniosku o płatność nr [...] do dnia ich zwrotu.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że co do pobranych w nadmiernej wysokości środków w kwocie 0,10 zł, strona w odwołaniu podała, że do uchybienia tego doszło na etapie rozliczania projektu i kwota ta została zwrócona CPPC, jako nie budząca wątpliwości. Ponieważ CPPC potwierdziło fakt zwrotu przez stronę w listopadzie 2017 r. 0,10 zł, organ odwoławczy umorzył postępowanie w tym zakresie. Uzasadniając rozstrzygnięcie w zakresie nałożonego obowiązku zwrotu [...] zł organ odwoławczy powołał się na treść art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 8, ust. 9, ust. 11 oraz art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869), zwanej dalej "u.f.p.". Organ odwoławczy wyjaśnił, że procedurami, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p., są procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu. Z kolei pod pojęciem "inne procedury", o których mowa w art. 184 u.f.p. należy rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych. Reguły te nie są przedmiotem regulacji prawa unijnego. Natomiast w systemie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem sytemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2018 poz. 1307 z późn. zm.), zwaną dalej: "u.z.p.p.r.", jak również składa się na dokumentację konkursową. Uczestnik konkursu ma zatem możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. W przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie, zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem, reguluje ona również procedurę realizacji projektu. Organ odwoławczy, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, przyjął, że gramatyczna i systemowa wykładnia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. prowadzi do wniosku, iż w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów. Organ wskazał, że § 5 ust. 1 zawartej przez skarżącą umowy o dofinansowanie stanowi, że warunkiem uznania wydatków za kwalifikowalne jest poniesienie ich przez beneficjenta lub podmiot wskazany we wniosku o dofinansowanie w związku realizacją projektu, zgodnie z postanowieniami umowy oraz wytycznymi ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO IG 2007 - 2013 (...) oraz zasadami racjonalnej gospodarki finansowej, w szczególności zaś z uwzględnieniem najkorzystniejszej relacji nakładów do rezultatów. Zgodnie z § 5 ust. 3 pkt 4 umowy, wydatkami kwalifikującymi się do objęcia dofinansowaniem są wydatki, które jednocześnie zostały prawidłowo udokumentowane przez beneficjenta, zweryfikowane i zatwierdzone przez instytucję wdrażającą / instytucję pośredniczącą II stopnia na podstawie dokumentacji przedłożonej w formie pisemnej. W myśl § 6 ust. 11 umowy, rozliczenie umowy polega na wskazaniu przez beneficjenta wydatków kwalifikowalnych we wnioskach o płatność złożonych do instytucji wdrażającej w terminach i na warunkach określonych w umowie lub na zwrocie zaliczki. Ponadto zgodnie z postanowieniami punktu 2 rozdziału 4.3., podrozdział 3 "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 - 2013": "Wydatki kwalifikowalne muszą być zgodne z postanowieniami prawa krajowego i unijnego oraz dokonane w sposób oszczędny, to jest poniesione przy zachowaniu zasady osiągnięcia założonego efektu przy jak najniższych kosztach. Na wniosek instytucji będącej stroną umowy o dofinansowanie, beneficjent jest zobowiązany przedstawić informacje poświadczające zgodność poniesionego wydatku ze wskazanymi przez tę instytucję przepisami prawa krajowego lub unijnego, jak również poświadczające efektywność poniesionego wydatku, w szczególności porównanie cen nabytych prac / usług / dostaw z cenami rynkowymi". W § 11 ust. 3 umowy beneficjent został zobowiązany do udokumentowania wyboru najkorzystniejszej spośród złożonych ofert poprzez porównanie cen nabytych prac/ usług / dostaw z cenami rynkowymi po dokonaniu rozeznania rynku w celu zachowania zasady uczciwej konkurencji, efektywności, jawności i przejrzystości oraz zobowiązany jest dołożyć wszelkich starań w celu uniknięcia konfliktu interesów rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności w wypełnianiu funkcji jakiegokolwiek podmiotu objętego tą umową w związku z jej realizacją. Zgodnie z § 11 ust. 4 umowy, jeżeli beneficjent nie miał obowiązku stosowania ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, w celu wypełnienia przesłanek wskazanych w § 11 ust. 3 umowy beneficjent był zobowiązany do: "przedstawienia na żądanie instytucji zarządzającej, instytucji pośredniczącej, instytucji wdrażającej / instytucji pośredniczącej II stopnia, komisji Europejskiej lub wskazanym przez nie podmiotom co najmniej trzech ofert ważnych na dzień dokonywania zakupu lub złożenia zamówienia, złożonych przez potencjalnych dostawców towarów, usług lub robót budowlanych (o ile na rynku istnieje trzech potencjalnych dostawców towarów, usług lub robót budowlanych) w odpowiedzi na zapytanie ofertowe skierowane do nich przez beneficjenta. Zapytanie ofertowe zawierające opis przedmiotu zakupu, kryteria oceny ofert oraz termin składania ofert beneficjent jest zobowiązany do zamieszczenia na swojej stronie internetowej (o ile posiada taką stronę). Jeżeli beneficjent nie posiada strony internetowej upublicznienie zamiaru udzielenia zamówienia następuje poprzez zamieszczenie zapytania ofertowego w siedzibie beneficjenta w miejscu publicznie dostępnym oraz poprzez skierowanie pisemnie lub drogą elektroniczną zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych dostawców lub wykonawców." Organ odwoławczy wskazał, że CPPC stwierdziło nieprawidłowości w realizacji projektu, polegające na nieprzeprowadzeniu rozeznania rynku przed zawarciem następujących umów na wykonanie usług: