1. Do uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ nie jest wystarczające samo istnienie naruszenia interesu prawnego, konieczne jest ponadto naruszenie prawa przez organ podejmujący zaskarżoną uchwałę.
2. Droga publiczna /także gminna/ nie jest gminnym obiektem lub urządzeniem użyteczności publicznej w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy powołanej w pkt. 1, a zasady i tryb korzystania z nich, zwłaszcza zaś opłaty ponoszone z tego tytułu określają tylko przepisy rangi ustawowej oraz wydane na ich podstawie akty wykonawcze.
3. Normowanie i tryb korzystania z dróg publicznych przez gminy może mieć miejsce jedynie na zasadach upoważnienia ustawowego.
4. Sprawowanie funkcji zarządu drogi, w tym wykonywanie zatwierdzonego projektu organizacji ruchu w mieście lub jego części nie następuje w drodze podejmowania przez radę gminy uchwał zawierających przepisy prawne powszechnie obowiązujące.
5. Jedyną podstawą prawną, upoważniającą gminę do wydania uchwały jako aktu wykonawczego w stosunku do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60/ jest jej art. 13 ust. 2a w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/.
6. Możliwość uzależnienia korzystania z dróg publicznych przez niektórych ich użytkowników od wniesienia przez nich opłat, przewidziana w art. 12 ust. 1 ustawy powołanej w pkt. 5, musi być traktowana jako ograniczenie ogólnej zasady bezpłatności korzystania z dróg publicznych. Szczegółowe upoważnienie ustawowe do wprowadzenia opłat za korzystanie z dróg, stanowiąc rozwiązania wyjątkowe, wymagają zatem ścisłego stosowania i interpretacji.
7. Wyraźna redakcja upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 2a ustawy powołanej w pkt. 5, wyłączyła z zakresu jego stosowania drogi krajowe, a więc i ulice leżące w ich ciągu.
8. Przepis art. 13 ust. 2a ustawy powołanej w pkt. 5 nie zawiera upoważnienia do wprowadzenia generalnego zakazu postoju pojazdów na drogach publicznych na części obszaru miasta.
9. Rada gminy nie może zezwalać obywatelom w drodze uchwały na postępowanie prawnie dozwolone.
10. W treści upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 2a ustawy powołanej w pkt. 5 nie ma podstawy do ustanowienia przez gminę przepisów represyjnych, w tym także opłat dodatkowych pobieranych od osób, które uchylają się od uiszczenia należnej opłaty za parkowanie.
11. Ani przepis art. 13 ust. 2a ustawy powołanej w pkt. 5, ani żaden inny przepis rangi ustawowej nie upoważnia rady gminy do stanowienia przepisów sankcjonujących jako wykroczenie niepożądane zachowania się w dziedzinie objętej delegacją zawartą w powołanym art. 13 ust. 2a powyższej ustawy.
12. Wobec wyraźnego upoważnienia ustawodawcy w art. 13 ust. 2a ustawy powołanej w pkt. 5 do ustalania przez gminę "wysokości opłaty" za parkowanie pojazdu, niezgodne z tym upoważnieniem jest określenie jedynie sposobu ustalania owej wysokości przez jej odniesienie do ceny 1 litra etyliny 94 obowiązującej w pierwszym dniu kwartałurtału3. W drodze przepisów wykonawczych do ustaw organy gminy nie mogą ustanawiać tego, co nie zostało ustalone w ustawie - w szczególności nakładać na obywateli obowiązki i ciężary.
14. Nieważne, jako sprzeczne z prawem są więc te postanowienia uchwały rady gminy wprowadzającej opłaty za parkowanie pojazdów, które wykraczają poza zakres upoważnienia do takiego działania wynikającego z art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Tadeusza M. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 29 lutego 1992 r. w sprawie utworzenia na terenie W. nie strzeżonych płatnych miejsc postojowych oraz wysokości opłat pobieranych z tego tytułu
I. stwierdził nieważność postanowień par. 1 ust. 1, 3 i 4, par. 3 ust. 2 zdanie pierwsze, 4 i 5, par. 6, par. 7, par. 9 ust. 1 i załącznika nr 3 uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 29 lutego 1992 r. w sprawie utworzenia na terenie W. nie strzeżonych, płatnych miejsc postojowych oraz wysokości opłat pobieranych z tego tytułu;
II. oddalił dalej idącą skargę;
III. zasądził od Gminy Miejskiej w W. na rzecz Tadeusza M. kwotę 50.000 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Przedmiotem skargi Tadeusza M. wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy samorządowej jest uchwała Rady Miejskiej w W. z dnia 29 lutego 1992 r. w sprawie utworzenia na terenie W. nie strzeżonych, płatnych miejsc postojowych oraz wysokości opłat pobieranych z tego tytułu, opublikowana w Biuletynie Urzędowym Rady Miejskiej w W. z dnia 10 marca 1992 r. Nr 5 poz. 33.
Zaskarżona uchwała jako podstawę prawną powołuje art. 13 ust. 2 lit. "a" ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 40 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy samorządowej. W par. 1 uchwały ustanowiono "strefę ograniczonego parkowania, oznaczoną jako strefa A, oraz miejsca parkingowe na obszarze oznaczonym jako strefa B" /ust. 1/. Parkowanie w strefie A oraz na miejscach postojowych w strefie B jest odpłatne /ust. 2/. W strefie A parkowanie "dozwolone jest wyłącznie na wyznaczonych parkingach i miejscach postojowych" /ust. 3/. Natomiast w strefie B dopuszczono nieodpłatnie parkowanie pojazdów w miejscach nie wyznaczonych, "pod warunkiem nienaruszania obowiązujących zasad prawnych" /ust. 4/. (...) Podstawę ustalenia wysokości opłat /cena 1 litra etyliny 94/ oraz sposób ich uiszczania uregulowano w par. 3. Według ust. 4 tego paragrafu "brak biletu lub nieskasowanie go, jeżeli jest wymagane, uzasadnia pobranie opłaty interwencyjnej o równowartości całodziennego parkowania, "jednak nie mniejszej niż 50.000." Kontroli i pobrania takiej opłaty dokonują kontrolerzy wyznaczeni przez Zarząd Miejski /ust. 5/.
(...) O sposobie ustalania wysokości opłat, liczonych jako ułamek bądź wielokrotność określonej wcześniej podstawy, postanowiono w par. 6. Według par. 7 uchwały "parkujący pojazd w strefie A poza miejscami oznakowanymi popełniają wykroczenie drogowe i ponoszą z tego tytułu odpowiedzialność". (...) Postanowiono nadto, że pobieranie opłat za postój dotyczy dni roboczych w godzinach od 9 do 19 /ust. 3/. Według ostatniego merytorycznego postanowienia uchwały - środki uzyskane z opłat za postój i opłat interwencyjnych stanowią dochód budżetu miasta z przeznaczeniem na cele komunikacyjne /par. 10/.
Skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności tej uchwały, zarzucając jej wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego udzielonego gminie w art. 13 ust. 2 lit. "a" ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Podnosi nadto, że restrykcyjny charakter uchwały, wyrażający się wygórowanymi opłatami i brakiem abonamentów oraz rozległym obszarem jej działania, narusza jego uzasadniony interes, polegający na możliwości wykorzystywania - bez dodatkowych ciężarów - stanowiącego jego własność samochodu w realizowaniu życiowych potrzeb, przede wszystkim zawodowych (...).
Odpowiadając na skargę, Prezydent Miasta utrzymuje - wskazując na art. 40 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy samorządowej - że zaskarżona uchwała została podjęta przez upoważniony organ, a zakres regulacji odpowiada ustawowemu upoważnieniu. Podkreśla, że postanowienia uchwały nie ograniczają swobodnego korzystania przez skarżącego z prawa własności do samochodu. Skarżący nie jest właścicielem terenów położonych w mieście; jest nim gmina W., której z tego tytułu przysługuje uprawnienie do ustalania zasad korzystania z mienia komunalnego.