Przepisy art. 4 ust. 1 i art. 38 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania /Dz.U. nr 32 poz. 160 ze zm./ oraz art. 12 ustawy z 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r. oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 89 poz. 518/ wyłączają dopuszczalność wprowadzenia przez organy gmin opłat za miejsce w przedszkolach, przeznaczonych na sfinansowanie kosztów utrzymania przedszkoli; nie wyłącza to jednak możliwości ustalenia opłat za te świadczenia przedszkoli, które nie mieszczą się w zakresie ich obowiązkowych zadań opiekuńczo-wychowawczych, w szczególności za żywienie dzieci.
Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi Bogusławy H. na uchwały Zarządu Miejskiego w M. nr 27/91 z dnia 6 maja, nr 38/91 z dnia 9 września i nr 54/91 z dnia 29 października 1991 r. w przedmiocie ustalenia miesięcznej stawki opłaty za korzystanie z przedszkoli i żłobków - skargę oddalił.
Uchwałą nr 27/91 z dnia 6 maja 1991 r. Zarząd Miejski w M., powołując się na art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, ustalił od dnia 1 czerwca 1991 r. miesięczną stawkę opłaty za korzystanie z przedszkoli i żłobków w wysokości 115.000 zł za jedno dziecko, zaznaczając, że opłatę tę zwiększa się o faktyczne koszty związane z wyżywieniem dziecka, i stwierdzając w par. 2, że na wniosek rodziców, których sytuacja jest trudna, Zarząd Miejski może zastosować obniżenie opłaty lub zwolnić od niej.
Uchwałą nr 38/91 z dnia 9 września 1991 r. Zarząd Miejski podwyższył od 1 października 1991 r. miesięczną stawkę opłaty za korzystanie z przedszkoli i żłobków do 160.000 zł za jedno dziecko, a uchwałą nr 54/91 z dnia 29 października 1991 r. uchylił uchwałę nr 38/91, powracając do poprzedniej opłaty w wysokości 115.000 zł miesięcznie.
Uchwałą nr 66/91 z dnia 5 grudnia 1991 r. uzupełniono par. 1 ust. 1 uchwały nr 27/91 z dnia 6 maja 1991 r. dodając, że opłata stała stanowi zwrot części kosztów zajęć opiekuńczo-wychowawczych, realizowanych w zakresie i wymiarze przekraczającym minimum programowe wychowania przedszkolnego, ustalone przez Ministra Edukacji Narodowej.
Trzy pierwsze uchwały zaskarżone zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ przez Bogusławę H., która powołując się na to, iż działa również w imieniu Rady Przedszkola nr 3 i rodziców uczęszczających do niego dzieci, wniosła o unieważnienie uchwał w części dotyczącej miesięcznej stawki opłaty za korzystanie z przedszkoli i żłobków. Do skargi dołączyła pozostawione bez odpowiedzi przez adresatów kopie trzech pism do Zarządu Miejskiego, Burmistrza i Rady Miejskiej w M. z dnia 9 października i 25 listopada 1991 r. oraz 8 stycznia 1992 r. świadczące, iż strona skarżąca bezskutecznie wzywała zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym do usunięcia naruszenia swojego interesu prawnego. Polegać on miał na zagwarantowanej przepisami ustaw samorządowych oraz art. 5 ust. 5 i 7 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425/ możliwości bezpłatnego korzystania z przedszkoli i żłobków z wyjątkiem ponoszenia kosztów wyżywienia uczęszczających do nich dzieci. Dołączone też zostały do skargi kopie dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 1991 r. w sprawach I SA 781/91 i I SA 782/91 - Samorząd Terytorialny 1992 nr 5 str. 61, Wspólnota 1992 nr 1 str. 21, którymi oddalono skargi Burmistrza Dzielnicy w W. na orzeczenia Wojewody W. w przedmiocie nieważności uchwał rad gminnych wprowadzających dodatkowe opłaty za pobyt dzieci w żłobkach i przedszkolach. Sąd uznał, że gdy chodzi o obciążenia finansowe mieszkańców, uprawnienie rady gminy do ich nakładania nie może być domniemywane, lecz musi wprost znajdować podstawę w obowiązujących przepisach. Wymaga tego art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie terytorialnym, stanowiąc, że rada gminy uchwala podatki i opłaty, jeżeli ustawy szczególne upoważniają radę do działania. Konieczność utrzymywania przedszkoli i żłobków nawet w razie trudnej sytuacji gminy nie daje legitymacji do nakładania obciążeń na mieszkańców, gdyż są to obowiązki organów gminy, chyba że mieszkańcy gminy w drodze referendum wyraziliby zgodę na samoopodatkowanie /art. 12 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Jeśliby przedszkola i żłobki uznać za gminne obiekty i urządzenia użyteczności publicznej, o których mówi art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy, to organy gminy mogłyby wydawać przepisy gminne o zakresie i trybie korzystania z nich, określając, czy ma ono być odpłatne, czy nieodpłatne, ale poza uprawnienie ustawowe wykracza już samo ustalanie wysokości opłat. Z kolei gdyby uznać opłaty za przedszkola i żłobki za wynagrodzenie za usługę, to skoro nie są one umieszczone w wykazie towarów i usług, za które ustala się ceny urzędowe, powinny być - jako ceny umowne, zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach /Dz.U. 1988 nr 27 poz. 195 ze zm./ - ustalane przez strony zawierające umowę o świadczenie usług, a nie przez gminę.