Dobudowanie balkonu do lokalu mieszkalnego oznacza "dokonanie przeróbek lub przebudowy", o których mowa w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/. Funkcjonalny, przestrzenny i konstrukcyjny związek balkonu z mieszkaniem oraz jego wpływ na "udogodnienie korzystania z lokalu", uzasadniają stwierdzenie, że najemcy lokalu przysługuje legitymacja do występowania z wnioskiem o wydanie mu pozwolenia na taką budowę. Artykuł 34 ust. 1 prawa lokalowego bowiem jest przepisem szczególnym w stosunku do ogólnej zasady wyrażonej w art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, zgodnie z którą niedopuszczalne jest wydanie pozwolenia na budowę inwestorowi nie mogącemu wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością w zakresie ustalonym w par. 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zgodnie z art. 207 par. 5 Kpa skargę Danuty R. na decyzję Wojewody Legnickiego z dnia 3 grudnia 1981 r. nr AN/84-81/81 w przedmiocie zmiany warunków pozwolenia na budowę balkonu w lokalu mieszkalnym.
Danuta R. wystąpiła do Urzędu Miejskiego w J. o wydanie jej pozwolenia na budowę balkonu w zajmowanym lokalu mieszkalnym przy ul. P., według załączonego projektu zaopiniowanego pozytywnie przez Zakład Gospodarki Mieszkaniowej jako administratora budynku.
Z upoważnienia Naczelnika Miasta J. w dniu 10 września 1981 r. wydano pozwolenie na budowę we wnioskowanym zakresie /Nr GKT.8382/34/81/. Od decyzji tej odwołała się Halina O., mieszkająca na parterze tego budynku, podnosząc, że wybudowanie balkonu na I piętrze budynku w projektowanym zakresie doprowadzi do dalszego zaciemnienia i tak już ciemnej jej kuchni, wobec czego wnioskowała, aby wybudować balkon tylko na jednej ścianie, a nie dwóch, jak to było zamierzone.
Pod dokonaniu oględzin budynku w postępowaniu odwoławczym, organ II instancji, uznając trafność argumentów odwołania, w dniu 3 grudnia 1981 r. /Nr AN/84-81/81/ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Naczelnika Miasta, jednakże z warunkiem wykonania balkonu tylko na ścianie po stronie pokoju, według poprawek naniesionych na projekcie technicznym.
Kwestionując zasadność tej decyzji, Danuta R. zaskarżyła ją do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako krzywdzącą. Wykonała już bowiem część robót na podstawie pozwolenia na budowę i projektu wcześniej uzgodnionego z administratorem budynku. W konkluzji wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Legnickiego.
Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o stwierdzenie nieważności własnej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Miasta, jako wydanych z rażącym naruszeniem przepisu art. 29 ust. 5 prawa budowlanego, według którego pozwolenie na budowę może być wydane jedynie właścicielowi lub wieczystemu użytkownikowi, natomiast skarżąca jest tylko najemcą lokalu w domu stanowiącym własność Skarbu Państwa. Organ II instancji podkreślił, że - pomijając wskazane wady prawne - jego decyzja jest słuszna, gdy zapewnia bezpieczeństwo i nie spowoduje nadmiernego zaciemnienia sąsiednich pomieszczeń.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Budowę balkonu można podjąć tylko po uzyskaniu pozwolenia na budowę, jak tego wymaga powołany przez organ II instancji przepis par. 44 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./. Jednakże w odpowiedzi na skargę organ ten wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia udzielonego skarżącej z tego powodu, że nie zachowano warunku przewidzianego w art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ według którego niedopuszczalne jest wydanie pozwolenia na budowę inwestorowi nie mogącemu wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością. Zgodnie z treścią par. 46 ust. 1 pkt 4 cytowanego rozporządzenia, za prawo do dysponowania nieruchomością należy rozumieć własność lub inne prawa upoważniające do władania rzeczą jak właściciel. W świetle zatem tych przepisów prawa budowlanego i aktów prawnych wykonawczych skarżąca, będąc najemczynią lokalu w domu stanowiącym własność Państwa, nie może skutecznie żądać wydania jej pozwolenia na budowę, gdyż pozwolenie takie może być udzielone wyłącznie jednostce organizacyjnej zarządzającej budynkiem państwowym. Jednakże uzasadniając podstawy wniosku o stwierdzenie nieważności swojej decyzji, organ orzekający II instancji nie ustosunkował się do treści art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/, stanowiącego, że "na wniosek najemcy organ administracji państwowej zezwoli na dokonanie przeróbek lub przebudowy lokalu mieszkalnego (...), jeżeli udogodni to korzystanie z lokalu". W drugim zdaniu przepis ten przewiduje, że w przypadku, w którym na prowadzenie robót budowlanych wymagane jest zezwolenie na podstawie przepisów o państwowym nadzorze budowlanym, decyzję w tym przedmiocie wydaje się w ramach jednego postępowania. Z brzmienia tego przepisu zatem można wyprowadzić uzasadniony wniosek o uprawnieniu najemcy do występowania o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli zamierzona przez niego przeróbka lub przebudowa lokalu wymagają takiego pozwolenia. Jest to więc przepis szczególny względem zasady obowiązującej na podstawie art. 29 ust. 5 prawa budowlanego.