Użyte w art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ sformułowanie, iż właściwy organ "może wprowadzić dodatkowe opłaty" roczne oznacza, że organ ten działa według uznania administracyjnego, a więc ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, byleby wybór ten nie był dowolny i został należycie uzasadniony okolicznościami sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Kombinatu Budowlanego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 23 marca 1996 r. (...) w przedmiocie ustalenia dodatkowych opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntów za 1995 r. w związku z nie wykonaniem rozpoczęcia zabudowy - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta K. (...); (...).
Decyzją z 18.08.1995 r., wydaną na podstawie par. 28 ust. 1 i 2 i par. 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16.07.1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311 ze zm./, Zarząd Miasta K. ustalił Kombinatowi Budowlanemu w K. dodatkową opłatę roczną za 1995 r. z tytułu wieczystego użytkowania działki nr 10/29 obręb 14 - w wysokości 10 procent ceny gruntu, t. j. w kwocie 5.800 zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że umowę notarialną nr rep. 553/94 z 4.02.1994 r. oddano w użytkowanie wieczyste w/w działkę Kombinatowi Budowlanemu w K., który zobowiązał się do rozpoczęcia budowy w ciągu 1 roku od zawarcia umowy, czego jednak do chwili wydania decyzji nie uczynił.
Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji wniesionego przez wieczystego użytkownika, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 10.10.1995 r., uchyliło decyzję Zarządu Miasta K. w całości i sprawę przekazało temuż organowi do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż uchylona decyzja wydana została bez przeprowadzenia poprzedzającego ją postępowania wyjaśniającego.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, Zarząd Miasta wydał w dniu 15.12.1995 r. nową decyzje, w której na podstawie przepisów par. 28 ust. 1 i 2 i par. 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311 ze zm./ ustalił Kombinatowi Budowlanemu w K. dodatkową opłatę roczną za 1995 r. z tytułu wieczystego użytkowania działki nr 10/29 obręb 14 - w wysokości 10 procent ceny gruntu, tj. w kwocie 5.800 zł. W uzasadnieniu tej decyzji odwołano się do treści par. 5 umowy notarialnej oddającej w/w grunt w wieczyste użytkowanie, według którego wieczysty użytkownik zobowiązał się do rozpoczęcia budowy parkingu wielopoziomowego w ciągu 1 roku od zawarcia umowy. Wskazano, też, że podane przez wieczystego użytkownika przyczyny nie rozpoczęcia budowy w/w obiektu, t. j. brak chętnych do współuczestnictwa w budowie oraz wnioskowała zmiana przeznaczenia terenu pod budownictwo mieszkaniowe, handlowe i budowę garaży, nie mogą być podstawą do przesunięcia terminu zabudowy i uzasadniają wymiar dodatkowej opłaty w wysokości 10 procent wartości gruntu.
W odwołaniu od tej decyzji Kombinat Budowlany w K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7 Kpa i art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a domagając się jej uchylenia wykazywał na brak zapotrzebowania społecznego dla wynikającej z założenia planistycznego budowy garażu wielopoziomowego na wieczyście użytkowanej przez siebie działce.
Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 15.03.1996 r., wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa. art. 2 i art. 25 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/, art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ oraz par. 28 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311 ze zm./, orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu swej decyzji, że zawierając umowę wieczystego użytkowania działki Kombinat Budowlany w K. zobowiązał się do dotrzymania warunków umowy w przedmiocie zabudowy gruntu zgodnie z przeznaczeniem - w określonym terminie oraz że nie wykorzystał przewidzianego w art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uprawnienia związanego z przedłużeniem terminu rozpoczęcia zabudowy, jeżeli jest on spowodowany okolicznościami od wieczystego użytkownika niezależnymi.