1. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 Kpa, to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, nie może natomiast w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 par. 1 Kpa. 2. Decyzja organu administracji państwowej wymienionego w art. 157 Kpa stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej z przyczyn wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa jest decyzją organu I instancji wydaną w trybie nadzoru i przysługuje od niej odwołanie w postępowaniu instancyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Jana R. na decyzję Wojewody Szczecińskiego z dnia 28 listopada 1980 r. i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz zgodnie z art. 208 Kpa zasądził od Wojewody Szczecińskiego zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego.
Uwzględniając pismo Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w S. oraz wniosek Jana R. o przydział lokalu nr 6 w domu nr 9 przy ul. W., Prezydenta Miasta S. decyzją z dnia 12 października 1978 r. przydzielił wymieniony lokal wnioskodawcy i jego żonie Wiesławie R. W decyzji wymieniono ponadto jako osobę uprawnioną do wspólnego zamieszkiwania z najemcą - jego syna Pawła R. Przydzielony lokal składa się z 2 pokoi z kuchnią o łącznej powierzchni użytkowej 59 m2.
W dniu 24 października 1980 r. Komenda Wojewódzka MO w S. poinformowała Prezydenta Miasta S. , że Jan R. - będący funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej - w przydzielonym mu lokalu faktycznie nie zamieszkuje. Zaproponowano zatem cofnięcie Janowi R. uprawnień do lokalu, o którym mowa, i przydzielenie go innemu funkcjonariuszowi MO. W uwzględnieniu tego wniosku wydana została z upoważnienia Prezydenta Miasta S. decyzja z dnia 29 października 1980 r. cofająca Wiesławie i Janowi R. uprawnienie do zajmowania spornego lokalu na podstawie art. 43 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/, a w uzasadnieniu podano, że rodzina R., mimo zameldowania na pobyt stały w lokalu nr 6 w domu nr 9 przy ul. W. w S. , faktycznie w tym lokalu nie zamieszkuje.
Od decyzji organu I instancji małżonkowie Wiesława i Jana R. odwołali się do Wojewody Szczecińskiego, kwestionując zasadność cofnięcia uprawnień do spornego lokalu, ponieważ - jak podali - w lokalu tym obecnie zamieszkują. Decyzją z dnia 28 listopada 1980 r., nr GT 7-8176/542/80, wydaną z upoważnienia Wojewody Szczecińskiego, z powołaniem się na art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa stwierdzono nieważność dwu decyzji Prezydenta Miasta S. : z dnia 29 października 1980 r. i z dnia 12 października 1978 r. W uzasadnieniu podano, że lokal będący przedmiotem postępowania administracyjnego faktycznie pozostaje w dyspozycji Komendy Wojewódzkiej MO w Szczecinie. Nie zostały jednak dochowane obowiązujące zasady przekazywania lokali mieszkalnych niezbędnych na mieszkania funkcyjne funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej. Zgodnie z tymi zasadami przekazanie lokalu będącego w dyspozycji terenowego organu administracji państwowej na mieszkanie funkcyjne Milicji Obywatelskiej powinno nastąpić protokołem zdawczo-odbiorczym, a nie w formie decyzji o jego przydziale na rzecz funkcjonariusza wskazanego przez Komendę Wojewódzką MO. W konsekwencji uznano, że przydzielenie lokalu, o którym mowa, na rzecz Wiesławy i Jana R. nastąpiło bez podstawy prawnej.
Wspomniana decyzja zaskarżona została przez Jana R. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podał on m.in., że skoro sporny lokal nie został w obowiązującym trybie przekazany do dyspozycji Komendy Wojewódzkiej MO w Szczecinie, to pozostał nadal jako tzw. lokal kwaterunkowy i mógł być przydzielony przez Prezydenta Miasta S. na jego rzecz.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Z akt sprawy wynika bezspornie, że małżonkowie R. odwołali się do Wojewody Szczecińskiego od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 29 października 1980 r. Organ odwoławczy zatem był zobowiązany do rozpatrzenia odwołania i podjęcia decyzji w ramach uprawnień przysługujących mu na mocy art. 138 Kpa. W szczególności konieczne było dokonanie merytorycznej i prawnej oceny zasadności decyzji, od której wniesione zostało odwołanie. Wykroczenie poza te ramy i włączenie w tok postępowania odwoławczego badania legalności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 12 października 1978 r., będącej decyzją ostateczną, spowodowało naruszenie obowiązujących zasad postępowania administracyjnego i brak konsekwencji w treści podjętej decyzji. Jakkolwiek bowiem w uzasadnieniu decyzji Wojewody Szczecińskiego stwierdzono, że organ ten, rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, ustalił określony stan faktyczny sprawy", to jednak jako podstawę prawną jej wydania powołano przepis art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Ten zaś przepis nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu odwołań od decyzji organu pierwszej instancji i nie mógł stanowić podstawy do rozstrzygnięcia. Jest on zamieszczony poza rozdziałem dotyczącym odwołań i dotyczy wypadków stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wprawdzie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wyłączają możliwości wydania decyzji będącej w części decyzją organu odwoławczego, a w części organu wyższego stopnia sprawującego nadzór, to jednak decyzja taka musiałaby być oparta zarówno na art. 138 Kpa, jak i np. art. 156 Kpa, a ponadto powinna zawierać stosowne pouczenie, w jakim zakresie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w jakim - odwołanie do organu wyższego stopnia. W danym wypadku, gdyby decyzja Wojewody Szczecińskiego w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 12 października 1978 r. była wydana w trybie nadzoru, to w tym zakresie przysługiwałoby prawo wniesienia od niej odwołania do Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska. Brak takiego pouczenia, jak również stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu, że "decyzja niniejsza jest ostateczna", przeważają za uznaniem dopuszczalności skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do całości zaskarżonej decyzji.
Uznając zatem, że decyzja Wojewody Szczecińskiego wydana została w trybie odwoławczym, należy stwierdzić, że pozostaje ona w sprzeczności zarówno z art. 138, jak i z art. 156 Kpa. Organ odwoławczy, stwierdzając nieważność decyzji o przydziale spornego lokalu na rzecz małżonków R. mimo braku dostatecznych do tego przesłanek w ustalonym dotychczas stanie faktycznym, nie rozpoznał zarzutów podniesionych w odwołaniu zarówno co do zasadności cofnięcia skarżącym uprawnień do lokalu nr 6 w domu nr 9 przy ul. W. w S. , jak i właściwości organów do dysponowania tym lokalem. Błędnie również zastosował przepis art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, który - jak już wspomniano - nie odnosi się do decyzji, od której wniesione ostało odwołanie. Nie jest wystarczające ogólnikowe stwierdzenie podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że sporny lokal faktycznie pozostawał w dyspozycji Komendy Wojewódzkiej MO w Szczecinie, tym bardziej, że z wcześniej podanych w tym uzasadnieniu ustaleń wynika, że lokal będący przedmiotem sporu nie był przekazany w obowiązującym trybie do dyspozycji Komendy. Przekazanie takie, jak wynika z akt, nastąpiło dopiero w dniu 16 stycznia 1981 r.
W tej sytuacji zaskarżoną decyzję, stosownie do art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa, należało uchylić.