Dochodzenie przez właściciela nieruchomości, położonej na obszarze określonym w art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, roszczenia o wykup lub zamianę takiej nieruchomości, z której korzystanie w sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami, należy do postępowania przed sądem powszechnym, z tym że określenie jednostki organizacyjnej ponoszącej koszty wykupu następowało w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 84 ust. 2 ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 1998 r. na rozprawie sprawy ze skargi Alicji J. na decyzję Wojewody (...) z dnia 29 kwietnia 1996 r. w przedmiocie umorzenia postępowania o zamianę lub wykup nieruchomości, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej pięćdziesiąt złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.
Alicja J. wraz z innymi osobami jest współwłaścicielką działki nr ewid. 6, położonej w obrębie 137 miasta O. przy ul. B.; dla działki tej prowadzona jest księga wieczysta Kw nr 6149.
Zgodnie z zaświadczeniem wystawionym przez Urząd Miasta w O. z dnia 15 grudnia 1995 r. nr A.7332 b/28b/95 działka ta jest położona na terenie, który według planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta O., zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w O. nr XVII/77/86 z dnia 27 listopada 1986 r. /Dz.Urz.Woj. (...) 1987 nr 2 poz. 20 ze zm./, jest określony jako "teren leśny /w przeważającej części/ rezerwowany jako strefa miejskiego ujęcia wody nr 2". W związku z takim przeznaczeniem działki w planie zagospodarowania przestrzennego miasta O., wyłączającym możliwość jej zabudowy przez współwłaścicieli, Alicja J. w podaniu z dnia 29 sierpnia 1995 r. zwróciła się do Zarządu Miasta w O. o wykup działki lub zmianę przeznaczenia tej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Podanie zostało przekazane według właściwości Urzędowi Rejonowemu w O. wraz z pismem z dnia 5 października 1995 r.
Decyzją z dnia 9 stycznia 1996 r. nr 7/96 Kierownik Urzędu Rejonowego w O., powołując się na art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, odmówił wykupu działki na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, iż na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia 21 kwietnia 1992 r. (...) Alicja J. oraz Natalia J., Jerzy J. i Jadwiga G. otrzymali z dniem 4 lutego 1974 r. na własność niezabudowaną działkę nr 6 o powierzchni 2939 m2, położoną w O. - obręb 137. Nieruchomość ta, jak wyjaśniono, w chwili nabycia przez Alicję J. była działką leśną, a zatem przeznaczenie jej i sposób wykorzystania nie uległy zmianie.
Odwołanie od tej decyzji złożyła Alicja J., podnosząc, że jest ona krzywdząca; wyjaśniła, iż sporną działkę nabył w 1944 r. jej ojciec Stefan J. i że miała ona inne przeznaczenie niż obecnie. Odwołująca się podtrzymała żądanie podjęcia z nią rozmów w celu wykupu spornej działki ewentualnie dokonania zamiany na inną działkę budowlaną.
Decyzją z dnia 29 kwietnia 1996 r. nr 253/96 Wojewoda (...) uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, iż w myśl art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska właściciel nieruchomości położonej w strefie ochronnej /art. 71 ust. 1 ustawy/ lub na obszarze objętym ochroną, o którym mowa w art. 72, może żądać wykupu lub zamiany nieruchomości na inną, jeżeli korzystanie z niej w sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami. Artykuł 84 ust. 2 zaś stanowi, że w sprawach wykupu lub zamiany nieruchomości, o której mowa w ust. 1, właściwy jest terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości stopnia podstawowego. Treść przepisu art. 84 ust. 2 faktycznie może sugerować, że sprawy dotyczące zamiany nieruchomości w omawianym trybie zostały przekazane na drogę postępowania administracyjnego. Przepis ten jednak wyznacza jedynie zadania organu administracji państwowej, ale nie stanowi, że organ ten rozstrzyga indywidualne sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Skoro więc brak jest przepisu stanowiącego, że sprawa dotycząca zamiany nieruchomości w trybie art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska załatwiana jest przez wydanie decyzji administracyjnej, to należy uznać, iż realizacja tego roszczenia następuje w drodze postępowania przed sądem powszechnym zgodnie z ogólną zasadą art. 1 i 2 par. 1 kodeksu postępowania cywilnego. Zamiana, będąca umową nazwaną, tworzy stosunek cywilnoprawny /art. 603-604 Kc/, a tym samym sprawy o roszczenia dotyczące zamiany są co do zasady sprawami ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, należą więc do drogi postępowania przed sądami powszechnymi. Aby sprawy te wyłączyć z tej drogi, musiałby obowiązywać wyraźny przepis przekazujący je do właściwości innych organów /art. 2 par. 3 Kpc/. Za taki przepis nie możne być uznany, z podanych wyżej względów, art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska /postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 29 marca 1995 r. III Po 10/94/. Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że skoro zaskarżona decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O., rozstrzygająca sprawę zamiany i wykupu, została wydana bez podstawy prawnej, to należało orzec o uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania organu I instancji.