Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. stwierdza, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego A. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Pismem z dnia [...] września 2020 r. A. K. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie o udzielenie zezwolenia pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 1 miesiąca , stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w postępowaniu prowadzony na wniosek skarżącego oraz zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, iż skarżący w dniu 23 października 2017 r. wystąpił z wnioskiem o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu podjęcia pracy. Decyzją z dnia [...]maja 2019 r. Wojewoda [...] odmówił udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Odwołanie od tej decyzji zostało złożone w dniu 11 czerwca 2019 r. Skarżący w dniu 14 sierpnia 2020 r. wniósł ponaglenie. Od dnia złożenia odwołania organ nie podjął żadnej czynności w sprawie ani nie podał nowego terminu załatwienia sprawy, które nie spowodowało podjęcia przez organ odwoławczy czynności w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia wniesionego środka zaskarżenia i stwierdzenie, że prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania odwoławczego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ wskazał, iż skarżący z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wystąpił w dniu [...]października 2017 r. Wojewoda [...]w dniu [...] maja 2019 r. wydał decyzję nr [...]. W dniu [...] czerwca 2019 r. organ I instancji przekazał odwołanie do Szefa Urzędu. W dniu [...]sierpnia 2020 r. wniesiono ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu [...] września 2020 r. wpłynęła skarga do Sądu na bezczynność organu odwoławczego. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], zakończył postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie. Organ podkreślił, iż z uwagi na zakończenie postępowania odwoławczego w sprawie, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie zainicjowane odwołaniem strony trwało od dnia[...] czerwca 2019 r. do dnia [...] września 2020 r., a więc ok. 15 miesięcy. Niezwłoczne wydanie orzeczenia kończącego niniejsze postępowanie nie było możliwe z uwagi na ilość i znaczny przyrost postępowań odwoławczych. Wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydawania orzeczenia kończącego postępowania wynikają ze stale rosnącej liczby składanych odwołań i zażaleń. Podkreślono, iż odwołań i zażaleń w 2017 r. złożono 7 050, w 2018 - 19 852, a w 2019 r. już 27 715, co stanowi ok 140 % łącznej liczby odwołań i zażaleń wniesionych przez cały rok 2018 r. Organ przyznał, że postępowanie odwoławcze w tej sprawie toczy się zbyt długo, z naruszeniem terminów ustawowych. Uchybienie to nie miało jednak cech rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ; dalej jako: "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - do organu prowadzącego postępowanie. Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżący dopełnił wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, wnosząc w dniu 14 sierpnia 2020 r. w trybie art. 37 k.p.a. ponaglenie. Wedle art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania czynności, okresów zawieszenie postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, orzeczenie dostępne w CBOSA). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. Z akt sprawy wynika, że odwołanie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców przez organ I instancji w dniu [...] czerwca 2019 r., zaś zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji zostało przekazane w dniu [...] lipca 2020 r. Ponaglenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęło w dniu [...] sierpnia 2020 r. do organu. W dniu [...] września 2020 r. do organu II instancji wpłynęła skarga z dnia [...]września 2020 r. kierowana do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu odwoławczego. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia[...] maja 2019 r., nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z przedstawionego stanu faktycznego bez wątpienia wynika, że organ naruszył kodeksowe reguły terminowego załatwiania sprawy, wobec tego zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu odwołania należało uznać za w pełni uzasadniony. Bezczynność w rozpatrzeniu odwołania skarżącej trwała faktycznie od 25 lipca 2019 r. do 13 marca 2020 r. i od 24 maja do 24 września 2020 r., czyli 11 miesięcy i 17 dni. W okresie od 14 marca do 23 maja 2020 r. bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres z powodu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii, który trwa nadal, w związku z art. 15zzs pkt 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) oraz ( art. 15 zzs ust. 10) oraz art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U.2020.875). Podkreślenia wymaga, iż w przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku (jak w niniejszej sprawie) w razie uznania skargi na bezczynność lub przewlekłość za zasadną, w miejsce zobowiązania do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. zbędne jest umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; 19 maja 2017 r., I OSK 2689/16; wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r., II SAB/Wa 34/18 - CBOSA; por. np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, V wyd., Warszawa 2017, Nb 10 do art. 149 oraz A. Kabat, Komentarz do art.149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, teza 2, LEX 2016). Z tego względu orzeczono, jak w punkcie 1 wyroku. Odnośnie zagadnienia, jaki charakter miała stwierdzona bezczynność organu, podkreślić należy, iż w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. W szczególności z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, kiedy przekroczenie terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i jest wyrazem niedającego się usprawiedliwić świadomego lekceważenia przez organ zasady szybkości postępowania. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, bowiem przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA: z dnia 21 listopada 2018r., sygn. akt II OSK 2916/18, z dnia 10 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 1775/17, z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13). W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegał okres od 25 lipca 2019 r., tj. od dnia wpływu do organu odwoławczego zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji pierwszej instancji do dnia wydania decyzji w sprawie z wyłączeniem oczywiście okresu zawieszenia terminów administracyjnych. Odwołanie skarżącego zostało rozpoznane przez Szefa Urzędu dnia 25 września 2020 r., a zatem po wpłynięciu skargi do Sądu. Zestawienie dat jasno wskazuje, iż organ II instancji nie dotrzymał terminu ustawowego, czego sam nie kwestionuje, jednakże, jak wyżej wskazano, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, bowiem przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. W niniejszej sprawie niewątpliwe nastąpiło przekroczenie terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. bowiem do wydanie decyzji kończącej postępowanie odwoławczego nastąpiło dopiero w dniu 25 października 2020 r. Z ustaleń faktycznych wynika, że zwłoka organu w rozpatrzeniu odwołania trwała ponad 11 miesięcy, a to sprawia, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.ps.a. Dlatego Sąd orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz 119 pkt 4 p.p.s.a. orzekł jak, w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.