Sprawa ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 3, § 4, § 5 i § 6 uchwały Rady Powiatu Wrocławskiego nr XX/131/04 w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobytu dziecka w rodzinie zastępczej
Uzasadnienie strona 10/10

Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że w katalogu świadczeń ujętych w art. 36 ustawy nie występuje świadczenie w postaci odpłatności za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej, co oznacza, że nie stosuje się doń art. 106 ust. 4 i 107 ust. 1 ustawy. Za trafny należy uznać argument organu nadzoru, że decyzje zwalniające z odpłatności za przyznane świadczenia z pomocy społecznej należy kwalifikować jako integralną część instytucji prawnych wymienionych w art. 36 ustawy. Mówiąc inaczej chodziłoby o świadczenia uregulowane przez normę w sposób bezpośredni oraz świadczenia regulowane przez nią pośrednio, tzn. świadczenia, które w sensie instrumentalnym są konieczne do zrealizowania świadczenia podstawowego. Podzielić należy także argumentację organu nadzoru co do wzajemnych relacji pomiędzy ust. 3, 4 i 6 art. 79 ustawy w myśl której przepisy ust. 3 i 5 nie wykluczają zastosowania ust. 6. Rada określając warunki konkretyzuje dla Starosty przesłanki wymienione w ust. 3 i 5.

Należy zgodzić się z zastrzeżeniami organu nadzoru odnośnie do brzmienia § 4 uchwały, wprowadzającego zasadę, iż "zwolnienie z opłat może obejmować okres nie dłuższy niż jeden rok". Norma kompetencyjna w brzmieniu ustalonym w art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, tzn. upoważniająca do określenia "warunków" zwalniania z opłat nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do przyjmowania, że w zakresie tego pojęcia mieści się także prawo do wydawania przez organy samorządu uchwał wprowadzających postanowienia /klauzule dodatkowe/ reglamentujące terminy zwalniania z opłat. Prawo do ustanowienia takich klauzul może wynikać wprost z regulacji prawa materialnego albo z wyraźnego brzmienia przepisu udzielającego kompetencji. W literaturze prawa konstytucyjnego podkreśla się, że normy kompetencyjnej nie można domniemywać, nie można ich konstruować. Normy kompetencyjne dla organów władzy publicznej muszą być wyraźnie w ustawie określone. Wymaga tego nie tylko zasada demokratycznego państwa prawnego /art. 2 Konstytucji/, ale także zasada legalizmu /art. 7 Konstytucji/. Na marginesie tylko należy nadmienić, że wprowadzenie zasady czasowego zwolnienia z opłat nakładałoby na organ decyzyjny obowiązek wydawania decyzji zawierających termin końcowy, po upływie którego traci ona moc wiążącą. Możliwość dodawania do decyzji obostrzeń w postaci dodatkowych składników, w tym terminu końcowego, musi w wyraźny sposób wynikać z przepisu odrębnego. Zdaniem Sądu, przepis art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nie może być uważany za taki przepis odrębny.

Należy przy tym podzielić wywód organu nadzoru, że skoro decyzja o przyznaniu pomocy społecznej może być uchylona i zmieniona w każdym czasie, o ile tylko w wyniku wywiadu środowiskowego lub zmiany przepisu prawa okaże się, że osoba otrzymująca świadczenie przestała spełniać warunki do zwolnienia, to brak uzasadnienia, by Rada powiatu regulowała jeszcze tę kwestię w uchwale.

Sąd podzielił także stanowisko organu nadzoru w zakresie zastrzeżeń do treści § 5 i 6 uchwały wprowadzających zasady obligatoryjnego i fakultatywnego zwalniania z odpłatności. Norma kompetencyjna art. 79 ust. 6 ustawy nie stwarza podstaw do ustalenia przesłanek obligatoryjnego i fakultatywnego zwolnienia z tych opłat, zaś regulacja taka koliduje z art. 79 ust. 5, ustawy, w którym stanowi się, że starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty /.../ ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Zwrot, iż starosta "może" jest modalnością prawną oznaczającą, że ze względu na daną normę prawną /zespół norm/ postępowanie starosty podejmującego akt zwolnienia z opłaty jest zarówno dozwolone, jak i fakultatywne /uznaniowe/.

To samo postępowanie ze względu na daną normę dozwolone i fakultatywne nie może być jednocześnie - ze względu na inną normę, np. uchwały nakazane i obowiązkowe.

Nie można także podzielić argumentu strony skarżącej o niezależności normy art. 79 ust. 5 i 79 ust. 6 ustawy, gdyż - jak trafnie podnosi organ nadzoru, drugi z powołanych przepisów upoważnia Radę do skonkretyzowania przesłanek zwolnienia wskazanych w art. 79 ust. 5. Przyjęcie tego stanowiska prowadziłoby - co podnosi organ nadzoru - do sytuacji, że starosta mógłby wydawać decyzje o częściowym zwolnieniu z dwóch podstaw: art. 79 ust. 5 i uchwały wydanej na podstawie art. 79 ust. 6 ustawy.

Przedstawionych argumentów nie zmienia zarzut strony skarżącej, że w pkt. 3 uzasadnienia Wojewoda wskazał na inny przedmiot regulacji niż wynikający z uchwały, która dotyczy rodzin zastępczych, a nie placówek opiekuńczo-wychowawczych. Z treści całościowo ujętych rozważań wynika jednoznacznie, że odnoszą się one do rodzin zastępczych, zatem powyższe nie mogło mieć wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.

Strona 10/10