Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka Ostrowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Miłkowice z dnia 29 czerwca 2010 r. nr LII/285/2010 w przedmiocie przyjęcia programu i zasad udzielania pomocy osobom zagrożonym eksmisją I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Gminy Miłkowice na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę Dolnośląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest uchwała Rady Gminy Miłkowice Nr LII/285/2010 z dnia 29 czerwca 2010 r. wydana z powołaniem się na przepisy na art. 17 ust. 2 pkt 4 oraz art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) (zwana dalej ustawą o pomocy społecznej) w związku z art. 59 ust. 1 , ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 28 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240) (zwana dalej ustawą o finansach publicznych) w sprawie przyjęcia Programu i zasad udzielania pomocy osobom zagrożonym eksmisją. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i wstrzymanie jej wykonania z tym uzasadnieniem , że narusza ona prawo . Wojewoda Dolnośląski wskazał, że Rada Gminy powołując się w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały na art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 59 ust. 1 - ust. 3 ustawy o finansach publicznych przyjęła, że celem przedmiotowej uchwały jest utrzymanie osób i rodzin w środowisku zamieszkania oraz zapobiegania eksmisjom i bezdomności (§ 1 uchwały). Rada określiła cele programu, jego adresatów i realizatorów, źródła finansowania, formy oraz zasady udzielania pomocy społecznej tj.: pracy socjalnej, zatrudnienia wspomaganego, pomocy finansowej oraz pomocy oddłużeniowej. W § 14 kwestionowanej uchwały Rada powierzyła ponadto Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Miłkowicach dokonywanie analizy i ocenę efektywności Programu. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Miłkowice i ustalono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej do zadań własnych gminy należy podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych, a w oparciu o art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej rada gminy, biorąc pod uwagę potrzeby, o których mowa w ust. 9, opracowuje i kieruje do wdrożenia lokalne programy pomocy społecznej. Natomiast powołany w podstawie prawnej uchwały art. 59 ust. 1 - ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg(ust. 2 art. 59). Z kolei w ust. 3 art. 59 tej ustawy wskazano, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o stosowaniu z urzędu ulg, o których mowa w ust. 1, w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1. W ocenie organu nadzoru, wskazane w podstawie prawnej uchwały przepisy nie są zgodne z faktyczną treścią tej uchwały, ponadto treść uchwały wywołuje pewne wątpliwości co do intencji uchwałodawcy, jakiego rodzaju upoważnienie w rzeczywistości chciał zrealizować. Według organu nadzoru program, o którym mowa w cytowanym przepisie art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, jest planem działania gminy w zakresie pomocy społecznej i ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego. Z kolei program osłonowy jest konkretną formą pomocy określoną w programie skierowaną do mieszkańców gminy, po wcześniejszym rozeznaniu potrzeb gminy. Natomiast art. 110 ust. 10 powołanej ustawy dotyczy wdrażania przez gminę programów pomocy społecznej. Wobec tego są to akty planistyczne i stanowią fundament prac nad gminną strategią rozwiązywania problemów społecznych. W ocenie organu nadzoru wskazane przepisy ustawy o pomocy społecznej należy traktować jako samodzielną podstawę do utworzenia przez radę gminy aktów programowych. Takie dokumenty programowe, wyznaczające kierunki działania jednostki samorządu terytorialnego w ramach realizacji zadań własnych gminy z zakresu pomocy społecznej mają charakter wewnętrzny. Zgodnie bowiem z art.110 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej do obowiązków kierownika ośrodka pomocy społecznej należy nie tylko składanie radzie gminy sprawozdania z rocznej działalności ośrodka, ale również przedstawianie listy potrzeb z zakresu pomocy społecznej. Biorąc pod uwagę potrzeby wynikające z działalności ośrodka pomocy społecznej, rada gminy opracowuje, zgodnie z kompetencją art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, lokalny program pomocy społecznej, a następnie kieruje go do wdrożenia kierownikowi ośrodka. Z kolei norma kompetencyjna wynikająca zarówno z art. 17 ust. 2 pkt 4 jak i z art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, jako podstawa do podjęcia aktu dotyczącego realizacji zadań gminy z zakresu pomocy społecznej, nie może być podstawą do wprowadzenia do porządku prawnego regulacji mających charakter norm powszechnie obowiązujących. Akty te nie posiadają bowiem cech aktów prawa miejscowego, nie mogą być źródłem praw i obowiązków podmiotów - uczestników tychże programów. Natomiast delegacja wynikająca z art. 59 ustawy o finansach publicznych , wyrażającego zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w decydowaniu o dochodach własnych tych jednostek , upoważnia organ stanowiący gminy do podjęcia uchwały, która określa postępowanie w sprawach wymienionych w tym przepisie i daje tym samym podstawę do utworzenia aktu prawa miejscowego, ustanawiającego szczegółowe zasady udzielania ulg. Z tych względów upoważnienie wynikające z art. 59 ustawy o finansach publicznych obejmuje - zdaniem organu nadzoru - wyłącznie wydanie przepisów określających zasady umarzania bądź odraczania lub rozkładania na raty należności mających charakter cywilnoprawny, przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym. Tymczasem w § 1 - § 9 i § 13 - § 14 zaskarżonej uchwały Rada Gminy w Miłkowicach uregulowała nie tylko kwestie związane z udzieleniem pomocy oddłużeniowej osobom zagrożonym eksmisją, lecz również określiła inne formy pomocy społecznej. W tym kontekście, gdyby kwestionowaną uchwałę Rady Gminy chcieć potraktować jako akt prawa miejscowego, podjęty na podstawie art. 59 ustawy o finansach publicznych, to nie mogłyby się w niej znaleźć zapisy o zasadach udzielania uczestnikom Programu pomocy społecznej w formach: pracy socjalnej, zatrudnienia wspomaganego, pomocy finansowej, jakie zamieszczono w § 7 - § 10 uchwały, czy też kwestie związane z dokonywaniem analizy i oceny efektywności przedmiotowego Programu, o czym Rada postanowiła w § 14 uchwały. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego regulacje §l-§9i§13-§14 uchwały nie mają mocy powszechnie obowiązującej, a jedynie mają za zadanie wskazywać kierunek działania Gminy w zakresie pomocy społecznej. Analizując prawidłowość tak zrealizowanych przez Radę Gminy kompetencji prawotwórczych oraz możliwość przekazania tak skonstruowanej uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, należy odnieść się do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zgodnie z którym akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zdaniem organu niezbędne jest zatem ustalenie, jaki przepis w rzeczywistości mógłby stanowić podstawę podjęcia zakwestionowanej uchwały i czy w jego oparciu może zostać ona uznana za akt prawa miejscowego. Obie kompetencje unormowane są bowiem w odrębnych aktach ustawowych, a ich charakter jest różny. Według organ nadzoru kompetencja Rady Gminy do uregulowania kwestii wskazanych w art. 59 ustawy o finansach publicznych, winna zostać uregulowana w odrębnym akcie. W tym zakresie Wojewoda powołał się na przepis § 119 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002 r. Nr 100, poz. 908) (zwanego dalej rozporządzeniem) , pozwalający na wydanie podstawie jednego upoważnienia ustawowego jednego rozporządzenia, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu (ust. 1). Zasady techniki prawodawczej przyjmują bowiem jako regułę: jedno upoważnienie - jedno rozporządzenie. Rozwiązanie to zapobiega przede wszystkim pominięciu pewnych spraw ujętych w upoważnieniu oraz ewentualnej niespójności regulacji między kilkoma rozporządzeniami. Ponadto organ nadzoru wskazał, że w oparciu o art. 58 ust. 2 w związku z art. 59 ustawy o finansach publicznych zastosowanie odpowiednich ulg następuje na podstawie przepisów, prawa cywilnego. Tym samym postanowienie § 12 uchwały zgodnie, z którym do wydania decyzji administracyjnych w ramach realizacji pomocy oddłużeniowej, o której mowa § 11 uchwały, upoważnia się Dyrektora Ośrodka, stanowi - według organu nadzoru- przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 59 ust. 2 tej ustawy. Zatem, w omawianym zakresie nastąpiło wymieszanie materii z zakresu prawa administracyjnego oraz prawa cywilnego. Dalej organ nadzoru wskazał ,że z art. 7 i art.94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika , że podstawą aktu prawa miejscowego musi być wyraźne upoważnienie ustawowe wynikające z ustawy szczególnej lub ustawy o samorządzie gminnym.