Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Protokolant: referent Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. z/s w S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zapewnienia stosownej organizacji i odpowiedniego wyposażenia szatni oddala skargę w całości.
Uzasadnienie:
W następstwie przeprowadzonej w grudniu 2014 r., styczniu i lutym 2015 r. przez Inspektora Pracy we W. kontroli w A Sp. z o.o. z siedzibą w S. w wydzielonej jednostce w B. W. ( dalej skarżąca, strona, kontrolowana spółka) zostały stwierdzone przypadki naruszenia przepisów z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. Nieprawidłowości zostały opisane w protokole kontroli z dnia 27 marca 2015r. a w celu ich wyeliminowania Inspektor Pracy wydał w dniu [...] kwietnia 2015 r. nakaz o numerze [...] zawierający m.in. decyzję nr [...], której przedmiotem był nałożony na A sp. z o.o. obowiązek zapewnienia w jednostce zakładu mieszczącej się przy ul. [...] w B. W. stosownej organizacji i odpowiedniego wyposażenia szatni przeznaczonych do przechowywania odzieży należącej do pracowników (domowej), odzieży i obuwia roboczego oraz środków ochrony indywidualnej z terminem jego wykonania do dnia 30 października 2015 r. Decyzja ta stała się ostateczna w związku z nie wniesieniem od niej przez stronę odwołania. Pismem z dnia 2 listopada 2015 r. A sp. z o.o. poinformowała o wykonaniu punktów [...] i [...] powołanego nakazu z dnia [...] kwietnia 2015 r. Pomimo powyższej informacji pismem z dnia 23 czerwca 2016 r. strona wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji nr [...] w zakresie terminu wykonania objętego nią obowiązku, wnosząc o jego przedłużenie do dnia 31 marca 2017 r. Uwzględniając powyższy wniosek strony inspektor pracy decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., wydaną na podstawie art. 155 kpa, zmienił decyzję nr [...], wyznaczając nowy termin realizacji nałożonego nią obowiązku do dnia 31 marca 2017 r. Pismem z dnia 29 marca 2017 r. strona ponownie wniosła o przedłużenie terminu realizacji obowiązku nałożonego decyzją nr [...]. Wskazany wniosek został przez inspektora pracy uwzględniony decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 155 kpa, zmienił on po raz kolejny decyzję nr [...], określając nowy termin jej realizacji do dnia 30 kwietnia 2018 r. Następnie pismem z dnia 25 kwietnia 2018 r. strona po raz trzeci wniosła o zmianę terminu realizacji decyzji nr [...], żądając jednocześnie zmiany treści jej dyspozycji, poprzez doprecyzowanie decyzji w sposób wskazany we wniosku tj. : "zapewnienie stosownej organizacji i odpowiedniego wyposażenia szatni przeznaczonych do przechowywania odzieży należącej do pracowników (własnej), odzieży i obuwia roboczego oraz środków ochrony indywidualnej, polegające na: a) wyposażeniu szatni w standardy szatniowe uzgodnione z Komisją BHP na posiedzeniu w dniu 11 kwietnia 2018 r.; zapewnieniu co najmniej 0,5 m2 wolnej powierzchni podłogi na każdego pracownika korzystającego z tej szatni w trakcie najliczniejszej zmiany". Wnosząc o zmianę decyzji w części dotyczącej jej dyspozycji i terminu, strona wskazała wynikającą z przepisu art. 155 kpa przesłankę słusznego interesu strony. We wniosku swym strona m.in. powołała się na "bardzo żmudny proces analizy i planowania inwestycji potrzebnej do wykonania nakazu", zarzuciła "Ogólne sformułowanie dyspozycji pkt [...] Nakazu (...)", które w jej ocenie rodzi "(...) niepewność w zakresie wymogów, jakie muszą spełniać szafy umieszczone w organizowanych przez Spółkę szatniach" oraz nie daje jej "(...) pewności w zakresie powierzchni, jaką powinna mieć projektowana szatnia". Do wniosku z dnia 25 kwietnia 2018 r. strona dołączyła: "Wytyczne do projektu przebudowy szatni hali magazynowej wysokiego składowania z zespołem socjalno - biurowym - [...]" z dnia 21 lutego 2018 r. - sporządzone na 2 stronach formatu A4, koncepcję przebudowy - sporządzoną na 2 stronach formatu A4 oraz protokół nr [...] z posiedzenia Komisji BHP z dnia 11 kwietnia 2018 r. z załącznikiem nr 1 - sporządzony na 6 stronach formatu A4. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr rej.: [...] inspektor pracy odmówił zmiany decyzji nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji, wskazał m.in., że termin realizacji obowiązku zawartego w decyzji nr [...] był już dwukrotnie przedłużany i że "(...) strona nie może powoływać się na swój interes, jeśli nie realizuje obowiązków wobec pracowników przez dłuższy czas, w którym powołuje się na te same lub podobne argumenty." W zakresie zmiany treści decyzji nr [...] wskazano, że organy Państwowej Inspekcji Pracy nie posiadają obowiązku wskazania sposobu wykonania przedmiotowej decyzji, gdyż to pracodawca ponosi odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i higieny pracy. wskazany obowiązek wynika z art. 233 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r . - Kodeks pracy ( Dz.U. z 2018 r. poz 108 ze zm. dalej k.p.). Wymogi dotyczące pomieszczeń higieniczno- sanitarnych zostały wskazane w §111 ust. 1 i ust.2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w prawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy ( Dz.U. z 2003 r., Nr 169, poz 1650 ze zm. dalej Rozporządzenie) odsyłającego do zał. 3 wskazanego rozporządzenia. Spółka w ustawowym terminie złożyła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zmianę decyzji nr [...] zgodnie z jej wnioskiem z dnia 11 czerwca 2018 r. Strona zarzuciła organowi I instancji "naruszenie art. 155 k.p.a. w związku z art. 12 ustawy o PIP, art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 kpa oraz art. 11 kpa w zw. z art. 12 ustawy o PIP, poprzez przyjęcie, że "w sprawie nie występuje słuszny interes strony uzasadniający wydłużenie terminu i doprecyzowanie treści decyzji nr [...] z nakazu z [...] kwietnia 2015 r. Pismem z dnia 24 września 2018 r., w uzupełnieniu odwołania, strona wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów: pisma Głównego Inspektora Pracy z dnia 20 lipca 2018 r., uchwały i Komisji BHP z dnia 13 czerwca 2018 r., na okoliczność zasadności zaprojektowania szatni w taki sposób, aby 0,5 m2 szatni przypadało na każdego pracownika największej zmiany korzystającego z szatni. Pismem z dnia 26 października 2018 r., w uzupełnieniu odwołania, strona oświadczyła, że w celu realizacji decyzji nr [...] został złożony wniosek o pozwolenie na budowę, dotyczący przebudowy hali magazynowej wysokiego składowania z zespołem socjalno - biurowym. Strona poinformowała, że do wniosku, zostały dołączone dokumenty tożsame z dokumentami dołączonymi do wniosku z 25 kwietnia 2018 r. o zmianę nakazu inspektora pracy z [...] kwietnia 2015 r. Po rozpatrzeniu odwołania oraz dokonaniu analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie, Okręgowy Inspektor Pracy we W. dalej organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej k.p.a.) oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 623 dalej ustawa o PIP), postanowił: 1) uchylić zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2018 r., w części dotyczącej odmowy zmiany terminu realizacji decyzji nr [...] zawartej w nakazie z dnia [...] kwietnia 2015 r., i wyznaczyć nowy termin realizacji decyzji do dnia 31 grudnia 2019 r., 2) w pozostałej części utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2018 r., nr rej.: [...]. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy po dokonaniu wykładni art. 155 k.p.a. wyjaśnił stronie, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, które nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, gdyż jego celem jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. W ocenie organu II instancji zarówno wniosek z dnia 25 kwietnia 2018 r. w zakresie w jakim powołuje się na ogólność sformułowania dyspozycji decyzji nr [...], jak i zarzuty odwołania wskazujące na niewykonalność decyzji nr [...] w jej obowiązującym brzmieniu, zmierzają faktycznie do uzyskania przez stronę ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem organu II instancji nie ma racji odwołujący się zarzucając, że organ I instancji wymagał wykonania decyzji nr [...] na podstawie nieobwiązującej Polskiej Normy. Ani w sentencji decyzji ani jej podstawie, nie wskazano Polskiej Normy, w tym jako wzorca realizacji obowiązku. Nadto żaden z przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji nr [...], tj. ani art. 11 pkt 1 ustawy o PIP, ani art. 207 k.p., czy § 11 oraz § 14 i § 15 załącznika nr 3 do Rozporządzenia nie zawiera w swej treści bezpośredniego czy choćby pośredniego odwołania do Polskiej Normy. Ustosunkowując się do wniosku strony i zarzutu odwołania dotyczącego konieczności doprecyzowania treści decyzji nr [...], która zdaniem strony była sformułowana ogólnikowo, co spowodowało niemożność jej wykonania, organ II instancji wyjaśnił, iż inspektor pracy nie ma obowiązku wskazania sposobu wykonania decyzji, a nawet nie może narzucać pracodawcy konkretnego sposobu realizacji obowiązku nałożonego decyzją, zwłaszcza wówczas, gdy obowiązujące przepisy nie przewidują jednego dopuszczalnego czy nakazanego sposobu zapewnienia przez pracodawcę wymaganych warunków bhp i możliwe jest zapewnienie tych warunków - w zgodzie z przepisami - w różny sposób. Zgodnie z art. 207 § 3 k.p., pracodawca oraz osoba kierująca pracownikami są obowiązani znać, w zakresie niezbędnym do wykonywania ciążących na nich obowiązków, przepisy o ochronie pracy, w tym przepisy oraz zasady bezpieczeństwa i higieny pracy, a inspektorzy pracy nakazując usunięcie stwierdzonych uchybień nie mogą szczegółowo wskazać sposobu ich usunięcia, bowiem byłoby to sprzeczne z art. 207 § 2 pkt 1. zgodnie z którym, to do pracodawcy należy organizowanie pracy w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy. Wymogi rozporządzenia odsyłają w tym względzie do załącznika do ww. rozporządzenia. W rozdziale 2 załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia wskazano, w zależności od rodzaju prac, stopnia narażenia pracownika na zabrudzenie ciała i zanieczyszczenia jego odzieży substancjami szkodliwymi, trującymi lub materiałami zakaźnymi, istnieją różne możliwości zorganizowania szatni w postaci: szatni odzieży własnej pracowników, szatni odzieży roboczej i ochronnej, szatni podstawowej i szatni przepustowej. Zatem zarzuty strony co do nie wskazania w decyzji inspektora pracy sposobu jej realizacji, a tym samym uczynienie jej niewykonalną, są bezpodstawne. Końcowo organ odwoławczy powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie pojęcia interesu społecznego oraz słusznego interesu strony stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy interes społeczny przemawiał za tym, aby nałożony na stronę obowiązek był wykonany zgodnie z treścią decyzji nr [...]. Interes społeczny polegał bowiem w tym przypadku na zapewnieniu pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy jakim jest zapewnienie stosownej organizacji i odpowiedniego wyposażenia szatni przeznaczonych do przechowywania odzieży należącej do pracowników, odzieży i obuwia roboczego oraz środków ochrony indywidualnej. Organ zobowiązany był uwzględnić, że pracownicy ci oczekują na realizację swoich praw, gwarantowanych konstytucyjnie, co najmniej od czasu kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji, w której stwierdzono uchybienia pracodawcy w zakresie obowiązku zapewnienia stosownej organizacji i odpowiedniego wyposażenia szatni. Od tego terminu minęło już ponad 3,5 roku. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, w zakresie w jakim uznano, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do zmiany ostatecznej decyzji inspektora pracy z dnia 26 kwietnia 2017 r., w części dotyczącej treści nałożonego na stronę obowiązku. Zaskarżona decyzja organu I instancji była prawidłowa, zgodna z obowiązującymi przepisami regulującymi postępowanie administracyjne. W związku z powyższym należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą zmiany ww. decyzji ostatecznej w zakresie treści dyspozycji. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku strony o zmianę terminu realizacji obowiązku nałożonego decyzją nr [...], Okręgowy Inspektor Pracy we W., w związku z podjęciem przez stronę działań faktycznych zmierzających do realizacji decyzji nr [...], tj. złożeniem w dniu 15 czerwca 2018r wniosku o pozwolenie na budowę w Starostwie Powiatowym we W. uznał, że słuszny interes strony zasługuje w tej części na uwzględnienie. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną w części tj. co do pkt 2 w którym utrzymano w mocy zaskarżona decyzję z dnia 25 maja 2018 skarżąca spółka zarzuciła tej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj.: art. 155 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 12 Ustawy o PIP poprzez ich błędne zastosowanie tj. przyjęcie, że słuszny interes strony w niniejszym postępowaniu nie uzasadnia zmiany treści decyzji nr [...] z nakazu z [...] kwietnia 2015 r. poprzez jej doprecyzowanie zgodnie z wnioskiem Skarżącej, podczas gdy ogólne sformułowania decyzji uniemożliwiają jej wykonanie; art. 7, 8 §1 oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 12 Ustawy o PIP poprzez stwierdzenie, że w niniejszej sprawie przepisy przewidują wiele dopuszczalnych sposobów zapewnienia przez pracodawcę wymaganych warunków bhp, a w związku z tym inspektor nie tylko nie ma obowiązku, ale nawet nie może narzucać sposobu zastosowania tych przepisów bhp, podczas gdy w niniejszym stanie faktycznym nie jest możliwe prawidłowe wykonanie decyzji bez jej skonkretyzowania, zwłaszcza w zakresie powierzchni szatni. Ponadto wywiedziono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 10 ust. 1 pkt 7 ppkt e) ustawy o PIP poprzez odmowę udzielenia porady prawnej w zakresie przestrzegania prawa pracy, podczas gdy przepisy w kwestii powierzchni szatni i określenia prawidłowych szafek nie są jednoznaczne; art. 207 §3 w zw. z 207 § 2 pkt 1 k.p. poprzez ich błędne zastosowanie tj. uznanie, że gdyby nie nieznajomość przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie niezbędnym do wykonania ciążących na pracodawcy obowiązków to byłby on w stanie wykonać decyzję nr [...], a więc zorganizować pracę w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy, podczas gdy to zbyt ogólne brzmienie decyzji uniemożliwia jej wykonanie; art. 207 §3 k.p. w zw. z §14 ust. 2 załącznika nr 3 do Rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp ("Rozporządzenie") poprzez ich błędną wykładnię tj. stwierdzenie, że kwestia wielkości powierzchni podłogi w szatni została w sposób szczegółowy określona w powołanym przepisie Rozporządzenia i nie ma potrzeby doprecyzowania tej kwestii przez inspektora pracy, podczas gdy treść przepisu nie jest jednoznaczna i wskazuje różne możliwe interpretacje. Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie pkt 2 decyzji Okręgowego Inspektora Pracy we W. z [...] listopada 2018 r., zobowiązanie organu do zmiany decyzji z dnia [...] maja 2018 poprzez nadanie jej następującej treści: "zapewnienie stosownej organizacji i odpowiedniego wyposażenia szatni przeznaczonych do przechowywania odzieży należącej do pracowników (własnej), odzieży i obuwia roboczego oraz środków ochrony indywidualnej, polegające na: a) wyposażeniu szatni w standardy szatniowe uzgodnione z Komisją BHP na posiedzeniu w dniu 11 kwietnia 2018 r.; b) zapewnieniu co najmniej 0,5 m2 wolnej powierzchni podłogi na każdego pracownika korzystającego z tej szatni w trakcie najliczniejszej zmiany" bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu. Nadto w skardze zawarto wniosek o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.