III.2. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszaniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.).
IV.2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zagadnienia, jak rozumieć wymóg niezbędności, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji, do którego to przepisu odsyła z kolei art. 40a ust. 2 pkt 4 lit.b p.g.k., przewidując, że organy prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny nie pobiera opłat za udostępnianie danych na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji. Zgodnie z tym przepisem, podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym nieniniejszą sprawę, rzeczoną "niezbędność" winna być wykładana jako antonim "zbędności", co oznacza, że organ prowadzący rejestr publiczny mógłby odmówić nieodpłatnego dostępu do żądanych danych zgromadzonych w tym rejestrze tylko w sytuacji, gdyby uzyskanie tegoż dostępu było zbędne dla realizacji określonych zadań publicznych wskazywanych we wniosku. Sąd tym samym podziela w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu do wyroku WSA w Poznaniu z 17 stycznia 2018 r., II SA/Po 692/17, CBOSA (stanowisko zajęte w tym wyroku podzielił również WSA w Gdańsku w orzeczeniu z 17 maja 2018 r., III SA/Gd 1033/17, CBOSA). Dokonując wykładni przesłanki "niezbędności" nie można w szczególności abstrahować od uzasadnienia projektu ustawy o informatyzacji, gdzie za ważny aspekt informatyzacji państwa uznano poszerzanie kręgu podmiotów korzystających z danych gromadzonych w rejestrach publicznych, ponieważ mimo faktu, że tworzenie i utrzymywanie tych rejestrów jest kosztowne, to dane znajdujące się w nich z wielu przyczyn (prawnych, technicznych, organizacyjnych) bywały wykorzystywane jedynie do realizacji zadań przypisanych danemu organowi rejestrowemu. W pracach nad ustawą podnoszono, że dotychczas organ przedkładający projekt rządowy obejmujący nowe zadanie publiczne, za którego realizację miał być odpowiedzialny, proponował utworzenie i prowadzenie dla własnych potrzeb raczej nowego i samodzielnego rejestru wyspecjalizowanego, zamiast korzystać z rejestrów już istniejących. Postępowanie takie prowadziło do jednoczesnego funkcjonowania wielu rejestrów częściowo się dublujących. Zakładano, że remedium na tę praktykę ustrojową stanowić będzie nałożenie na każdy podmiot, który już prowadzi jakiś rejestr publiczny, obowiązku zapewnienia wszystkim innym podmiotom, które realizują zadania publiczne z mocy prawa lub na podstawie umowy, nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze. W ten sposób zamierzano upowszechnić znane już z kilku podstawowych rejestrów centralnych (np. PESEL) rozwiązanie polegające na terytorialnym rozproszeniu miejsc pozyskiwania i udostępniania danych, przy jednoczesnym funkcjonowaniu rejestru centralnego. Wskazując, że takie rozwiązanie było dotąd każdorazowo regulowane w ustawie, przyjęto, iż ten sposób zorganizowania rejestrów będzie możliwy na podstawie późniejszej normy ogólnej - obowiązującej w odniesieniu do wszystkich rejestrów publicznych. Miało to pozwolić na uporządkowanie systemów informacyjnych, ograniczyć liczbę błędów i niespójności danych oraz zwiększyć ich wiarygodność (dane źródłowe) (por. Sejm RP IV kadencji, druk nr 1934; protokoły z posiedzeń Komisji NIF; http://www.sejm.gov.pl). W kontekście tak określonych celów ustawy określenie "niezbędne" użyte w art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji wykładać należy nie jako koniecznie potrzebne, względnie nieodzowne dla realizacji danego celu publicznego, czy też jako stanowiące warunek sine qua non realizacji danego celu publicznego, lecz jako potrzebne, względnie przydatne dla prawidłowej realizacji celów publicznych. Nie stanowiłoby zaś podstawy dla odmowy udostępnienia posiadanych danych stwierdzenie, iż wnioskujący podmiot publiczny, względnie realizujący zadania publiczne może uzyskać przedmiotowe dane w inny sposób i we własnym zakresie, na przykład poprzez samodzielne przeprowadzenie analizy posiadanych zbiorów danych. Za przyjęciem powyższej wykładni art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. przemawia nadto pośrednio § 2 ust. 2 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (Dz. U. Nr 205, poz. 1692), gdzie wśród szeregu wymogów jakie spełnić winna zawartość wniosku o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym nie umieszczono obowiązku wykazania, że udostępnienie jest niezbędne dla realizacji celów publicznych. Powyższe w wskazuje, że intencją prawodawcy było ograniczenie przesłanek odmowy nieodpłatnego udostępniania danych zgromadzonych w rejestrach publicznych jedynie do sytuacji, gdy udostępnienie takowe jest zbędne dla realizacji zadania publicznego, co wynika z porównania wskazanego zadania i jego podstawy prawnej oraz zakresu żądanych danych (§ 2 ust. 2 pkt 4 i 5 rozporządzenia). Warto dodać, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest uprawniony do domagania się wskazywania przez wnioskującą gminę danych dotyczących konkretnych postępowań administracyjnych, w których udostępnione dane mają być wykorzystane (por. np. odpowiedź Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Budownictwa z 29 lutego 2016 r. na interpelację poselską nr 440, DB.II.054.7.2016.KR.2, http://orka2.sejm.gov.pl). Reasumując, akcentowa przez Wojewódzkiego Inspektora możliwość wykonania zadań gminy związanych m. in. z podatkiem od nieruchomości, polityką przestrzenną czy też gospodarką nieruchomościami (w tym opłatami adiacenckimi) przy pomocy innych instrumentów, niż dane objęte wnioskiem Burmistrza, nie jest argumentem uzasadniającym odmowę nieodpłatnego udostępnienia danych. Żądane dane mogą być bowiem przydatne w realizacji zadań publicznych gminy w opisanych wyżej dziedzinach. Podobnie rzecz ma się z twierdzeniem Wojewódzkiego Inspektora o ewentualnych kosztach związanych z zabezpieczeniem przekazywanych danych. Są to okoliczności, które nie zostały wskazane jako przyczyna odmowy nieodpłatnego udostępnienia danych. Odrębną kwestią jest natomiast zabezpieczenie pozyskanych danych przez gminę oraz zapobieganie ewentualnym nadużyciom przy ich przetwarzaniu. Są to jednak zagadnienia związane z ewentualną odpowiedzialnością prawną funkcjonariuszy publicznych, które również nie stanowią ustawowych przesłanek odmowy nieodpłatnego udostępnienia. Uzupełniająco warto jeszcze dodać, odnosząc się do formy udostępniania danych wskazanej we wniosku gminy, że żądanie udostepnienia danych w formacie GML (czyli formacie sporządzonym w języku znaczników geograficznych, opartym na formacie XML, przeznaczonym do zapisu danych przestrzennych w celu ich wymiany między systemami informatycznymi - zob. § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej, Dz. U. z 2015 r., poz. 2028) jest uzasadnione, jeżeli zważy się, że chodzi właśnie o format stworzony do ułatwienia wymiany danych między różnymi systemami informatycznymi, a nadto o format, w którym winny być udostępniane dane z ewidencji gruntów i budynków innym systemom informatycznym lub teleinformatycznym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej (zob. § 50 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. z 2016 r., poz. 1034). Końcowo należy dodać, że jakkolwiek nie było sporne spełnienie przez wnioskującą gminę przesłanki podmiotowej udostępnienia danych (zob. art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji), to organ prowadzący ewidencję rozpatrując wniosek o nieodpłatne udostępnienie danych winien mieć również na uwadze, że samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Jest on zatem częścią władzy wykonawczej w państwie (por. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, ONSAiWSA z 2016 r., Nr 4, poz. 54). Konstatacja ta jest istotna m. in. w aspekcie szerokiego katalogu podmiotów, do którym ma zastosowanie ustawa o informatyzacji (art. 2 ust. 1). Wnioski gminy, czyli podmiotu władzy publicznej któremu powierzono istotną część zadań publicznych dotyczących nieruchomości, o nieodpłatne udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków (art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji), winny być zatem co do zasady uwzględniane przez organ prowadzący ewidencję, chyba że organ ewidencyjny wykaże, że żądane dane nie mogą być przydatne do wykonywania zadań publicznych powierzonych gminie.
IV.3. Rozpoznając sprawę ponownie Starosta będzie miał na uwadze sformułowane wyżej oceny prawne (w świetle art. 153 p.p.s.a.). Sąd uznał przy tym, że zachodzi konieczność uchylenia również decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.), mając m. in. na uwadze, że to właśnie ten organ prowadzi ewidencję, której dotyczy wniosek (art. 22 ust. 1 p.g.k.).
IV.4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 5 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł).