Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi E. B., T. B. i M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju solidarnie na rzecz skarżących E. B., T. B. i M. K. kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżonym aktem utrzymano w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej "K.p.a.") orzeczenie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z [...] listopada 1974 r. (dalej: decyzja z [...] listopada 1974 r.), o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. K., zwanej dalej "Wywłaszczonym", w wysokości 165 378,80 zł za nieruchomość - działkę ew. nr [...] we wsi [...] - przejętą na własność Państwa na mocy uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...].
Organ administracji przywołał następujące uwarunkowania prawne i faktyczne sprawy:
uchwałą nr [...] z [...] października 1973 r. w sprawie zatwierdzenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa położonych we wsi [...] (Dz. Urz. [...] Nr [...], poz. [...]) Prezydium Rady Narodowej w [...] przejęło m.in. działkę ew. nr [...] (pow. 2,41 ha), stanowiącą własność Wywłaszczonego, decyzją z [...] listopada 1974 r. Naczelnik Powiatu orzekł o ustaleniu na rzecz Wywłaszczonego odszkodowania za należącą do niego nieruchomość w wysokości 165 378,80 zł., następcy prawni Wywłaszczonego - E. B., T. B., M. K. (dalej: Wnioskodawcy, Strony, Skarżący) zwrócili się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1974 r., w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w trybie nadzoru, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a.; nie może więc jej rozpatrywać, co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym; celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.; w związku z tym, instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady jej trwałości; przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 156 § 1 K.p.a., jako wyjątkowe powinny być interpretowane ściśle, rażące naruszenie prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze; wynika to stąd, że prowadzi - w konkretnej sprawie - do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych; jak się przyjmuje, nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące; nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony; także same racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa; rażące naruszenie prawa to kwalifikowane naruszenie prawa; dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi, ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy - wbrew wszystkim przesłankom przepisu - nadano prawa lub ich odmówiono, albo też - wbrew tym przesłankom - obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek; cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą; zastosowanie danej normy prawnej musi - przy rażącym naruszeniu prawa - pozostawać w sprzeczności z literalną wykładnią danego przepisu (tak: P. Przybysz. "Kodeks Postępowania Administracyjnego", Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 325 oraz powołane tam orzecznictwo); nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa odmienna interpretacja przepisu, dokonana przez organ administracyjny, w przedmiotowej sprawie organ wojewódzki przeprowadził poszukiwania akt archiwalnych, związanych z wydaniem tej decyzji, poprzez wystąpienie o przedmiotowe akta do Urzędu Miasta i Gminy w [...], Archiwum Państwowego w [...], Starostwa Powiatowego w [...], nie przyniosły one jednak pozytywnych rezultatów, w postaci zebrania pełnego materiału dowodowego; w sprawie zachowała się jedynie część dokumentów, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można ocenić czy postępowanie było przeprowadzone w sposób prawidłowy; tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tytułu; brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i nie podjął wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; niemożność odszukania określonego dokumentu nie oznacza również, że nie funkcjonował on w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne, zgromadzone w toku postępowania; jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, jeżeli istnienie pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał pomimo, że wzmianki o nim znajdują się w zachowanych dokumentach (tak wyrok z 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/2001, publ. LexPolonica nr 396973); jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, że dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał; konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić, z uwagi na powyższe ocena została dokonana na podstawie posiadanych dokumentów, jak wynika z akt sprawy, nieruchomość Wywłaszczonego została objęta uchwałą nr [...], wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r., Nr 27 poz. 216), zwanej dalej "ustawą o terenach budowlanych"; decyzję z [...] listopada1974 r. o przyznaniu odszkodowania wydano na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 2 ustawy o terenach budowlanych, zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 22 maja 1973 r., w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. Nr 20, poz. 117), zwanego dalej "rozporządzeniem o odszkodowaniu", wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa, jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy o terenach budowlanych, oraz sposób wypłaty ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości; podobnie stanowił art. 9 ust. 1 tej ustawy; zgodnie z nim, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie było ustalane i wypłacane według zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zwanej dalej "ustawą o wywłaszczaniu", z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych, użyty w art. 9 ust. 1 zwrot "ustala się", odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej); z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej; tak również rozumiały ten przepis organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowań za przejęte grunty; wynika to z innych postępowań nadzorczych, prowadzonych przez organ odwoławczy, przepisy ustawy o terenach budowlanych, ani wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania; w myśl art. 16 tej ustawy Minister Rolnictwa, w porozumieniu z Ministrem Finansów, miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości, przejęte na własność Państwa, zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot, zgodnie z art. 15 ust. 2, oraz ponadto - w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości - zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń, w przypadkach określonych w art. 13-15; jak odnotowano, w rozporządzeniu o odszkodowaniu wskazano, że jego wysokość ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości; w obowiązujących ówcześnie przepisach, przy ustalaniu odszkodowania, nie było odesłania do stosowania reguł proceduralnych, zawartych w ustawie o wywłaszczaniu; z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie o wywłaszczaniu, odnoszącego się do wywłaszczenia nieruchomości, w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej; w rozporządzeniu wykonawczym nie ma zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej po przeprowadzeniu rozprawy; zasady ustalania odszkodowania w ustawie o wywłaszczaniu uregulowano w rozdziale zatytułowanym "Odszkodowanie"; natomiast kwestia, związana z przeprowadzeniem rozprawy, znajdowała się w rozdziale 3 ("Postępowanie wywłaszczeniowe"); przeprowadzenie rozprawy i sporządzenie operatu szacunkowego wiązało się zatem ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym; ustawa o terenach budowlanych nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu; wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy o wywłaszczaniu budzi wątpliwości interpretacyjne; nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy o wywłaszczaniu; wątpliwości interpretacyjne, związane z wykładnią przepisu, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji; odnotowano, że problem obowiązku przeprowadzenia rozprawy, przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu, był rozpatrywany w judykaturze na gruncie ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz, 192); zawierała ona podobne rozwiązania prawne, co badana w przedmiotowej sprawie ustawa o terenach budowlanych; w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że brak podstaw do uznania, aby na gruncie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu było konieczne przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej; kwestia zastosowania art. 22 tej ustawy mogła bowiem budzić wątpliwości (tak wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1534/13 dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), wobec braku przepisów szczególnych, regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, miały zastosowanie ówczesne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego; nie przewidywano w nim obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywano stosowania konkretnych środków dowodowych, jak operat szacunkowy; stosownie do jego art. 70 (w ówczesnym brzmieniu), jako dowód należało dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy; zaś - na podstawie art. 74 - organ administracji oceniał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona; opinia biegłego była wymagana tylko jeżeli w sprawie było konieczne posiadanie wiadomości specjalnych (art. 78 § 1), w razie ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień, procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona; ustalano bowiem kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele; nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości, tak jak to odbywa się według aktualnych przepisów; w tych warunkach nie sposób uznać, aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było posiadanie wiedzy specjalnej, wobec powyższego, zdaniem organu, nawet okoliczność nieodnalezienia opinii biegłego nie może prowadzić do wniosku, że odszkodowanie zostało ustalone dowolnie przez organ; brak zatem podstaw do uznania, że wycena została dokonana nieprawidłowo, tym bardziej, że organ administracji zobowiązany był do szczegółowej analizy materiału dowodowego, a więc także opinii, także rozprawa (zgodnie z ówczesnym oraz obecnym brzmieniem Kodeksu) nie była w żadnym przypadku obligatoryjna; potrzeba jej przeprowadzenia należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1); skoro w zakresie procedury nie znajdowały zastosowania przepisy ustaw materialnych (ustawy o terenach budowlanych oraz ustawy o wywłaszczaniu), należało stosować przepisy Kodeksu, oznacza to, że brak rozprawy odszkodowawczej nie może stanowić rażącego naruszenia prawa; stanowisko organu odwoławczego, o braku obowiązku przeprowadzenia rozprawy, znajduje również poparcie w aktualnie kształtującym się orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (tak wyroki o sygn. akt IV SA/Wa 1740/16, 2686/16, 2691/16, oraz 2747/16 - dostępne w CBOSA), odnosząc się do kwestii omyłkowego wskazania w punkcie drugim badanej decyzji innej kwoty łącznej odszkodowania - 164 378,80 zł. - organ uznał, że miała tu miejsce omyłka pisarska i rachunkowa, nie mająca charakteru rażącego naruszenia prawa, co uzasadniałoby ewentualne stwierdzenie jej nieważności; brak jest także podstaw do twierdzenia, że finalnie wypłacone odszkodowanie zostało faktycznie obniżone; ponadto Wywłaszczony nie zaskarżył badanej decyzji, co pozwala przyjąć, że nie czuł się pokrzywdzony przyznana mu kwotą odszkodowania, w trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki, określone w art. 156 § 1 K.p.a.; w związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1974 r.