Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę
[...] S.A z siedzibą w [...] (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako: "Kolegium" czy "organ odwoławczy") z [...] listopada 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 2017 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
[...] S.A. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego nośnika reklamowego dwustronnego w postaci podświetlanej od wewnątrz tablicy reklamowej o wymiarach powierzchni reklamowej 4,0 x 8,0 m o maksymalnej wysokości 11 m z fundamentem studniowym o szerokości 1,4 i głębokości 5 m na części działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy A. [...] w Dzielnicy [...] w [...]. Teren inwestycji to parking samochodowy oraz dwa nośniki reklamowe (przeznaczone do legalizacji). Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego wyżej opisanego nośnika reklamowego. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że z uwagi na brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez właściwego zarządcę drogi, tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od ww decyzji złożyła skarżąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że ustalenie warunków jest uzależnione od kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073). Jednym z organów uzgadniających decyzję o warunkach zabudowy - stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.- jest właściwy zarządca drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Wnioskowana przez skarżącą inwestycja była przedmiotem uzgodnienia zarządcy drogi ekspresowej [...], którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, z racji przylegania terenu planowanej inwestycji do pasa drogowego wymienionej drogi. Zatem wskazany organ współdziałający - na etapie postępowania uzgadniającego - miał wyrazić stanowisko dotyczące warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych w zakresie obsługi planowanej inwestycji w zakresie infrastruktury komunikacyjnej. Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego przedmiotowego nośnika reklamowego i utrzymał je w mocy postanowieniem z [...] lipca 2017 r. Organ uzgadniający wskazał, że wnioskowana inwestycja stanowi znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego przez koncentrowanie na sobie uwagi, a w konsekwencji odwrócenie uwagi od sytuacji panujących na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność; problematyka ta poruszana jest w Umowie Europejskiej o Głównych Drogach Ruchu Międzynarodowego, w której wskazuje się, że ze względu na bezpieczeństwo jak i estetykę należy unikać umieszczania reklam w pobliżu dróg o znaczeniu międzynarodowym. Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że wobec braku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy Zarząd Dzielnicy [...] nie miał podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Nie budzi zastrzeżeń składu orzekającego także dokonana ocena organu pierwszej instancji co do związania w kontrolowanej sprawie negatywnym postanowieniem Generalnego Dyrektora oraz brakiem kompetencji organu prowadzącego postępowanie główne do sprawdzania, czy weryfikacji postanowień wydanych w postępowaniu uzgodnieniowym. Kolegium podkreśliło, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., jest taką formą współdziałania przy wydawaniu decyzji administracyjnej, która powoduje, że decyzja wydawana w postępowaniu głównym jest w swej treści kształtowana w tej samej mierze stanowiskiem organu współdziałającego, co przez organ wydający tę decyzję. Oznacza to, że odmowa uzgodnienia decyzji przez organ współdziałający wyłączała możliwość wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji. Organ pierwszej instancji, podobnie jak i organ odwoławczy, nie posiada kompetencji, która znalazłaby odzwierciedlenie w przepisie prawa, do dokonania, w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, kontroli postanowienia o odmowie uzgodnienia inwestycji. Kolegium, odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii zawieszenia postępowania z uwagi na złożenie przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, zauważyło że zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. musi się wyrażać w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego. Postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy jest ostateczne i funkcjonuje w obrocie prawnym, zatem nie istniała przeszkoda do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Wynik postępowania sądowoadministracyjnego oczywiście może mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, jednakże nie stanowi przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. [...] S.A. z siedzibą w [...] w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także utrzymanej nią w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 2017 r. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. przez wydanie decyzji przez organ odwoławczy pomimo tego, że w trakcie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. W motywach skargi powołano się m. in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 2217/11), w którym stwierdzono, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania legalizacyjnego. Konieczność zawieszenia postępowania nie ustaje momentem wydania ostatecznego rozstrzygnięcia odnośnie kwestii warunków zabudowy dla legalizowanych obiektów budowlanych, lecz rozciąga się na sądowoadministracyjną kontrolę tego aktu. Według skarżącej postanowienie z [...] lipca 2017 r. o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy toczącego się względem obiektu budowlanego objętego decyzją o warunkach zabudowy. Konkluzja ta wynika przy tym wprost z treści art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Przepisy te stanowią, że decyzję o warunkach zabudowy organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje po uzgodnieniu z zarządcą drogi. Konieczność zawieszenia postępowania nie ustała z momentem wydania ostatecznego rozstrzygnięcia uzgadniającego, ale rozciągała się na sądowoadministracyjną kontrolę tego aktu (skarżąca wniosła skargę na ww. postanowienie do WSA). Zatem oceny wymagała jedna z przesłanek zastosowania instytucji zawieszenia postępowania, tj. określenia, czy zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Pominięcie możliwości usunięcia postanowienia z [...] lipca 2017 r. z obrotu prawnego w drodze kontroli sądowej stwierdzającej nielegalność i konieczności ponownej kontroli decyzji o warunkach zabudowy, może doprowadzić do wcześniejszego wydania nakazu rozbiórki i jego wykonania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.