Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędzia WSA Monika Barszcz, , po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...] Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej Minister) rozstrzygnął reformatoryjnie, a mianowicie uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej Dyrektor Regionalnego Zarządu) z [...] lipca 2015 r., nr [...] i stwierdził nieważność pkt II. i III. decyzji Prezydenta Miasta L. (dalej Prezydent) z [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegu rzeki [...] na jej określonym w decyzji kilomertażu. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z [...] lutego 2011 r. Prezydent, działając na podstawie art. 15 ust. 1, ust. 2, ust.3, ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. nr 239 poz. 2019 ze zm.): - w pkt I. ustalił linię brzegu rzeki [...] od km 1+297 do 1+355, tj. na długości 58 m, wzdłuż granic planowanych do wydzielenia działek ewidencyjnych w obr. [...]: północnej nieruchomości [...] (prawa linia brzegu rzeki) oraz południowej nieruchomości [...] (lewa linia brzegu rzeki), przy czym krawędź brzegów rzeki w obrębie tych nieruchomości jest wyraźna, zatem przyjęto, że linia brzegu rzeki dla przedmiotowego odcinka biegnie tą krawędzią. Ustalenie linii brzegu określono jako zgodne z załączonym do wniosku projektem rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych; - w pkt II. zobowiązał Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w L., [...] L., ul. [...], do uregulowania, w odrębnej procedurze administracyjnej, stanu prawnego nieruchomości objętych projektem rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, stanowiącego podstawę do wydania niniejszej decyzji; - w pkt III. decyzję wydał na czas nieokreślony; - w pkt IV. wskazał, że mapa do celów prawnych, załączona do projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych", w skali 1:500 z uwidocznioną linią brzegu, stanowi załącznik do decyzji. Dyrektor Regionalnego Zarządu, działając z urzędu na podstawie art. 158 oraz art. 156 § 1 pkt 2. k.p.a. decyzją z [...] lipca 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta z [...] lutego 2011 r. W ocenie tego Organu w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta. Dyrektor Regionalnego Zarządu ustalił bowiem, że w latach 1991-1992 nastąpiła regulacja rzeki [...], a zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez Sąd Okręgowy w L. w wyroku z [...] stycznia 2013 r., [...] działka nr [...] przed przystąpieniem do regulacji koryta rzeki [...] nie została ani wywłaszczona, ani nabyta w drodze umowy, choć obowiązek stosownych działań ciążył na uprawnionym organie. Podsumowano, że świadczy to o tym, iż zmiana koryta rzeki [...] nie nastąpiła w wyniku naturalnych procesów korytotwórczych, lecz w wyniku wykonywanych robót inwestycyjnych, nadto grunty zajęte pod budowlę regulacyjną nie zostały wykupione przez właściciela wody przed wykonaniem inwestycji. W ocenie Organu sytuacja, w której następuje wykonywanie budowli regulacyjnych, regulacji rzek lub kształtowania nowego koryta cieku naturalnego, skutkującego zmianą trasy koryta wody płynącej, nie może stanowić o automatycznym zaliczeniu wód i gruntów do mienia stanowiącego własność Państwa. Nadto w przypadku wykonywania budowli regulacyjnych, regulacji rzek lub kształtowania nowego koryta cieku naturalnego, skutkującego zmianą trasy koryta wody płynącej, wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych lub kształtowanie nowego koryta cieku naturalnego, a ponadto ustalenie dotychczasowej linii brzegu (jeśli wcześniej linia brzegu nie była ustalona). Zmiana trasy koryta cieku naturalnego na potrzeby regulacji robót regulacyjnych wymaga opracowania nowego projektu rozgraniczenia gruntów, uwzględniających zmianę linii brzegu w wyniku wykonywania robót, wykupu w trybie cywilnoprawnym gruntu przybrzeżnego niezbędnego do wykonania robót, ustalenia nowej linii brzegu po wykonaniu robót, uzyskania decyzji właściwego starosty o przejściu gruntów zajętych na potrzeby robót regulacyjnych do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w odniesieniu do gruntów, które w wyniku realizacji robót znalazły się poza nową linią brzegu - uzyskania decyzji o wykreśleniu gruntów z tego zasobu (art. 14a ust. 1 i 2 Prawa wodnego). W ocenie Organu, ta sama procedura powinna mieć miejsce w sytuacji wykonania robót regulacyjnych w minionych latach, w przypadku gdy do tej pory nie wykupiono gruntów niezbędnych do przeprowadzenia tych robót i nie dopełniono formalności związanych z prawidłową klasyfikacją gruntów. Organ podsumował, że w świetle przepisów Prawa wodnego, grunty stanowiące własność osób cywilnych lub prawnych, które na potrzeby robót wykonywanych w minionych latach nie zostały nabyte od tych osób w trybie cywilnym przez inwestora, nie stały się własnością Skarbu Państwa. Zatem do czasu ich nabycia na rzecz Skarbu Państwa, linia brzegu na takich gruntach nie może być ustalona. Rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami od pozostałych gruntów nastąpić może na podstawie art. 15a Prawa wodnego, w innym trybie postępowania. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Marszałka Województwa [...], Minister decyzją z [...] grudnia 2019 r. uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu z dnia [...] lipca 2015 r. i stwierdził nieważność pkt II. i III. decyzji Prezydenta z [...] lutego 2011 r. W treści uzasadnienia tej decyzji wskazano, że Minister rozpoznawał niniejszą sprawę jako organ właściwy na skutek rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II OW 182/18 sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a Ministrem. Po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] utrzymującej w mocy odwołanie od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu z [...] lipca 2015 r., oraz po przekazaniu temu Organowi sprawy do ponownego rozpoznania, zmienił się stan prawny w sprawie. Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne, która zmieniła właściwość do rozpatrzenia odwołania. Tym razem rozpoznał je Minister, będąc związany wskazówkami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartymi w prawomocnym wyroku z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1597/17. Mając to na względzie dołączył do materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla L. z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz odpis postanowienia Sądu Okręgowego w L. i z dnia [...] marca 2015 r. W ocenie Organu II. instancji przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie znajdowała uzasadnienia w niniejszej sprawie. Minister, opierając się na przywołanym orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjął, że rażące naruszenie prawa występuje, gdy jest ono oczywiste, a ocena dokonywania jest z uwzględnieniem charakteru przepisu, który został naruszony oraz skutków, które wywołała dana decyzja. Minister wyjaśnił, że w niniejszej sprawie brak jest urządzeń regulacyjnych. Regulacja rzeki [...] polegała bowiem wyłącznie na kształtowaniu jej koryta w związku z pracami inwestycyjnymi. Przyjęcie koncepcji, że linia brzegu powinna zostać wyznaczona zewnętrznymi krawędziami budowli regulacyjnej jest zatem nieprawidłowe, gdyż żadne urządzenia regulacyjne nie zostały wykonane. Zdaniem Ministra, należałoby w takim przypadku uznać, że koryto rzeki [...] jest budowlą regulacyjną i jako jej zewnętrzną krawędź ustalić linię brzegu. To sprowadziłoby się do ustalenia linii brzegu w sposób przyjęty w decyzji Prezydenta, tj. wyraźną krawędzią. Organ II. instancji uznał zatem, że wprawdzie dokonano regulacji rzeki [...], nie doszło do zajęcia gruntów w sposób naturalny, ale mogło to jedynie wskazywać na ewentualną wadliwość decyzji o przejściu gruntów w trwały zarząd. Z kolei przepisy art. 15a dotyczące rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami, przed wykonaniem urządzenia wodnego, od gruntów przyległych, nie mogły znajdować zastosowania w zaskarżonej decyzji Organu nadzoru, jak i w decyzji Prezydenta, w związku z tym, iż regulacja rzeki nie stanowiła wykonania urządzenia wodnego. Zatem linia rozgraniczenia pomiędzy gruntem pokrytym wodami, a gruntem przyległym nie jest wskazywana w postępowaniu o rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami, przed wykonaniem urządzenia wodnego, od gruntów przyległych, tylko w postępowaniu o ustalenie linii brzegu. Organ II. instancji podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie linii brzegu, a postępowanie o stwierdzenie przejścia gruntów pod wodami do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa stanowi oddzielne postępowanie, które prowadzone jest dopiero po ustaleniu linii brzegu. Decyzja taka pozostaje jednak bez wpływu na ewentualną prawidłowość decyzji ustalającej linię brzegu. Organ ten poza tym podkreślił, że w odniesieniu do wód, w stosunku do których prawa właścicielskie Skarbu Państwa wykonywał Marszałek Województwa, w trwały zarząd Marszałka Województwa przeszły te wody i grunty pokryte wodami, które stanowiły własność Skarbu Państwa w dniu 30 lipca 2005 r. Po tym terminie, na mocy art. 17 Prawa wodnego, na własność Skarbu Państwa przechodziły wyłącznie grunty niestanowiące własności właściciela wód, które zostały zajęte trwale przez powierzchniowe wody płynące w sposób naturalny. Za grunty zajęte przez wody płynące, przysługiwało właścicielowi gruntu odszkodowanie. Nadmienił jednak, że przepis ten nie ma zastosowania do gruntów przeznaczonych na potrzeby robót związanych z inwestycjami i taki grunt nie staje się własnością Skarbu Państwa. Grunt taki powinien być nabyty w trybie cywilnym od dotychczasowych właścicieli, przed rozpoczęciem prac, a tym bardziej przed wydaniem decyzji o ustalenie linii brzegu. Minister uznał natomiast, że pkt II. i III. decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2011 r. (błędnie oznaczone w decyzji cyframi arabskimi) wydane zostały bez podstawy prawnej. Nie znajdują bowiem odniesienia do przepisów art. 15 Prawa wodnego. Podkreślił, że organ wydający decyzję nie może w sposób dowolny tworzyć jej treści i zawierać w niej zobowiązań i zapisów nie wynikających wprost z przepisów ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2019 r. wywiódł Skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił brak realizacji wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1597/17. W ocenie Skarżącego, Organ odwoławczy nie odniósł się do wyroku Sądu Rejonowego dla L. w L. z dnia [...] października 2012 r., sygn. akt [...] oraz wyroku Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] stycznia 2013 r., [...]. Uchybieniem było również pominięcie odpisu orzeczenia Sądu Rejonowego dla L. w L. z dnia [...] października 2012 r., sygn. akt [...]. W piśmie z 28 lipca 2020 r., ustanowiony z urzędu pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz uzupełnił zarzuty podniesione w skardze, wskazując na naruszenie - przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta L. z [...] lutego 2011 r. ustalająca linię brzegu rzeki [...] nie wiązała się z pozbawieniem przez Skarżącego prawa własności działki nr [...] położonej w obrębie [...] w L., w sytuacji w której jedyną podstawą do wydania deklaratoryjnej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przejścia tej działki do zasobu gruntów Skarbu Państwa była inkryminowana decyzja w przedmiocie ustalenia linii brzegu rzeki; - przepisów postępowania w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zastosowania się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn.. akt IV SA/Wa 1597/17, polegające na całkowitym pominięciu w rozważaniach uzasadnienia zaskarżonej decyzji bezspornej okoliczności, że wyrok Sądu Rejonowego dla L, w L. z dnia [...] października 2012 r. o sygnaturze akt [...] w ogóle nie dotyczył przedmiotowej działki, a zatem jedyną merytoryczną podstawą do przejęcie gruntu przez Skarb Państwa była właśnie inkryminowana decyzja. Zaś decyzja z [...] czerwca 2014 r., była jedynie automatycznym i wynikającym z faktu podjęcia decyzji z [...] lutego 2011 r. działaniem Organu, co zostało pominięte. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, zaznaczając że problematyka związana z kwestią prawa własności dotyczy postępowań prowadzonych w innym trybie niż postępowanie o ustalenie linii brzegu, wniósł o jej oddalenie.