Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2017 r. sprawy ze skargi L.S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2015 r. [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (zwany dalej także Szefem Urzędu) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], cofającą L. S. zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco.
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (art. 218 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach) wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o cofnięcie Cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE z uwagi na to, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650 oraz Dz. U. z 2014 r. poz. 463 ze zm.). Wojewoda [...] poinformował zatem L. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w tym przedmiocie, w trybie art. 218 ust. 2 w związku z art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Zasadnicze znaczenie w sprawie miał fakt, że Organy obu instancji rozstrzygnięcia swe wydały przede wszystkim na podstawie dokumentów opatrzonych klauzulami "tajne" i "poufne". Z tego względu toczyły się uprzednio trzy postępowania wpadkowe, tyczące odmowy udostepnienia tych dokumentów zarówno Skarżącemu, jak i jego pełnomocnikowi. I tak w dniu [...].10.2014 r., w toku rozpatrywania sprawy Cudzoziemca Wojewoda [...] w dniu [...].11.2014 r., na podstawie art. 74 k.p.a., wydal postanowienie nr [...] o odmowie przeglądania L. S. dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula: "Tajne". Wpłynęło na nie zażalenie. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...].12.2014 r. nr [...] utrzymał w mocy to postanowienie, podkreślając, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia są informacje niejawne, którym nadano klauzulę: "Tajne", dotyczące prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia L. S. zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Z tego względu Organ rozpatrujący sprawę był zobligowany do wyłączenia ich jawności w stosunku do Strony, na podstawie art. 74 § 1 k.p.a., z uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych w zakresie ochrony informacji oznaczonych klauzulą: "Tajne". Wyrokiem z dnia 02.06.2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 630/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. S. na to postanowienie ostateczne Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Od tego wyroku Cudzoziemiec działający za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd Administracyjny II. instancji wyrokiem z dnia 22.06.2017 r., sygn. akt II OSK 2358/15 skargę kasacyjną oddalił. W dniu [...].02.2015 r. Wojewoda [...] wydał postanowienie nr [...] ([...]), o odmowie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków w tym postępowaniu, o co wniesiono w piśmie z dnia [...].12.2014 r., wskazując na konieczność przesłuchania świadków pod kątem "życia w Polsce, w szczególności życia prywatnego i relacji społecznych". Postanowienie to nie podlegało zaskarżeniu i doręczono je pełnomocnikowi Strony. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego w I. instancji do Wojewody [...] wpłynęły dodatkowe dokumenty objęte klauzulą "Tajne". Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...].02.2015 r. Nr [...] ([...]) odmówił L. S. przeglądania dokumentów, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "Tajne". Cudzoziemiec w dniu złożył zażalenie na to. postanowienie ponownie stwierdzając, że jest ono bezpodstawne i faktycznie pozbawiające go jakiegokolwiek prawa do skutecznej obrony oraz wnosząc o "jego anulowanie". Zainteresowany ponownie wniósł o stworzenie mu jakichkolwiek warunków do sprawiedliwej obrony, której jak podniósł, całkowicie został pozbawiony postanowieniem Wojewody [...]. Szef Urzędu postanowieniem z dnia [...].04.2015 r. nr [...] utrzymał w mocy to postanowienie Wojewody ponownie wskazując, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia są informacje niejawne, którym nadano klauzulę: "Tajne", dotyczące prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia L. S. zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, a zatem Organ rozpatrujący sprawę jest zobligowany do wyłączenia ich jawności w stosunku do strony na podstawie art. 74 § 1 k.p.a., z uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych w zakresie ochrony informacji oznaczonych klauzulą: "Tajne". W tej sprawie wpadkowej Cudzoziemiec również wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 09.10.2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1949/15, skargę tę oddalił. Skargę kasacyjną wywiedzioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd ten oddalił wyrokiem z dnia 22.06.2017 r., sygn. akt II OSK 3021/15. W dniu [...].04.2015 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] ([...]), którą cofnął L. S. zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, udzielone w dniu [...].12.2008 r. przez Wojewodę [...] decyzją nr [...]. W uzasadnieniu decyzji I. instancji sprawie stwierdzono, że zebrany materiał dowodowy, m. in. w postaci informacji dostarczonych przez A., uzasadnia cofnięcie Stronie posiadanego zezwolenia z uwagi na rzeczywiste i poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa. Organ I. instancji, kierując się brzmieniem art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, odstąpił od uzasadnienia faktycznego decyzji w części dotyczącej art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, stwierdzając, że wymagają tego względy bezpieczeństwa państwa. Jednocześnie podano, że cofnięcie Cudzoziemcowi tego zezwolenia będzie miało umiarkowany wpływ na jego życie prywatne i zawodowe szczególnie, że jego najbliższa rodzina zamieszkuje poza Polską, a interes społeczny w tej sprawie ma pierwszeństwo przed interesem strony. Profesjonalny pełnomocnik Cudzoziemca złożył odwołanie od tej decyzji, w którym wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ I. instancji. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...].07.2015 r. nr [...] odmówił przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula: "Poufne". Pełnomocnik Strony złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej tym postanowieniem. Szef Urzędu postanowieniem z dnia [...].10.2015 r. nr [...] utrzymał je w mocy. Na skutek wniesionej od tego rozstrzygnięcia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrokiem z dnia 25.05.2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3802/15 Sąd ten skargę oddalił, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku (wyrok NSA z dnia 22.06.2017 r., sygn. akt II OSK 2271/16). W dniu [...].10.2015 r., po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika L. S., o przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym dowodów z zeznań świadków: J. C., A. K., A. W., L. M., E. C., M. P., B. S., M. S., M. W., Z. B. oraz M. P. na okoliczność "działalności Skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" - Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał postanowienie nr [...], w którym odmówił przeprowadzenia dowodów z zeznań wymienionych osób. Następnie decyzją z dnia [...].10.2015 r. [...] Szef Urzędu utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], cofającą L. S. zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Podał, że zebrany materiał dowodowy uzasadnia cofnięcie Stronie posiadanego dotychczas zezwolenia, z uwagi na bezpieczeństwo państwa. Organy obu instancji, kierując się art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, odstąpiły od uzasadnienia faktycznego decyzji w części dotyczącej art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, ponieważ wymagały tego względy bezpieczeństwa państwa. Część materiału dowodowego w sprawie cofnięcia L. S. zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stanowią - jak już wskazano - dokumenty opatrzone klauzulą "Tajne". Szef Urzędu poinformował, że na skutek odstąpienia, w uzasadnieniu niniejszej decyzji nie przywołano wyraźnie konkretnych okoliczności faktycznych, z których wynika podstawa bezpośredniego wnioskowania Organu o tym, że pobyt Cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi rzeczywiste i poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa. Pojęcie bezpieczeństwa państwa, użyte w art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, i stanowiące, jak wynika z wykładni gramatycznej tego przepisu, samodzielny przedmiot ochrony (dwukrotne użycie w nim spójników "lub" charakterystycznych dla alternatywy zwykłej), jest bezpośrednio związane z pojęciem bezpieczeństwa publicznego. Zwraca się również uwagę na różnicę pomiędzy pojęciem "porządek publiczny" i "bezpieczeństwo publiczne", która wyraża się w stopniu naruszenia prawa, które to zachowanie, przy odpowiednio poważnym złamaniu norm prawnych, może przybrać postać zagrażającego bezpieczeństwu państwa. Szef Urzędu podkreślił, że bezpieczeństwo państwa w rozumieniu art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach stanowi element składowy pojęcia bezpieczeństwa publicznego, o którym mowa w art. 12 ust. 1 dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz. U. UE. L.2004.16.44). Bezpieczeństwu państwa będą zatem zagrażały m. in., a więc nie wyłącznie, czyny zabronione, które zostały określone w rozdziale XVII Kodeksu karnego (Przestępstwa przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej) i art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr. 29, poz. 154 ze zm.). Będą zagrażały również przykładowo zachowania godzące w dobra prawne wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz jego porządek konstytucyjny, a w szczególności w suwerenność i międzynarodową pozycję, niepodległość i nienaruszalność jego terytorium). Na wagę i charakter zagrożenia stwarzanego przez cudzoziemca można także patrzeć poprzez pryzmat dóbr chronionych w art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych. W ocenie Organu odwoławczego zachowania stanowiące podstawę oceny o istnieniu zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa nie muszą być przedmiotem uprzedniej oceny prawnokarnej w prawomocnym wyroku sądu. Szef Urzędu nie podzielił zawartego w odwołaniu argumentu, że Cudzoziemiec - z uwagi na upublicznienie informacji na jego temat w mediach - nie będzie w przyszłości stanowił zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa i w związku z tym nie należy orzekać o cofnięciu mu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Jednocześnie odstąpił od bardziej szczegółowego uzasadnienia w tym zakresie, z uwagi na treść art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Wyjaśnił, że odmienne działanie Organu, prowadziłoby niewątpliwie do ujawnienia treści materiałów niejawnych, stanowiących elementy materiału dowodowego, w szczególności materiałów, którym nadana została klauzula "Tajne". Jednocześnie Organ zwrócił uwagę, że kwestia dostępu Cudzoziemca i jego pełnomocnika do tej części akt administracyjnych, na którą składają się materiały niejawne o klauzuli "Tajne" oraz "Poufne", została rozstrzygnięta w trzech ostatecznych postanowieniach Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Dodał, że Organ rozpatrujący sprawę był i jest zobligowany do wyłączenia jawności dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula: "Tajne" w stosunku do strony oraz osób działających w jej imieniu na podstawie art. 74 § 1 k.p.a., z uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych w zakresie ochrony informacji oznaczonych klauzulą: "Tajne". Szef Urzędu zaznaczył, że ogólna zasada nakazująca umożliwienie stronie wglądu w akta sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów, wyrażona w art. 73 § 1 i 2 Kpa jest ograniczona poprzez brzmienie art. 74 § 1 k.p.a., który wyklucza stosowanie art. 73 k.p.a. m.in. do dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "Tajne". W niniejszej sprawie Organ I. instancji pouczył Stronę o prawie wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a., które to prawo jednak na mocy art. 74 § 1 k.p.a. jest ograniczone co do możliwości zapoznania się przez stronę z dokumentami zawierającymi informacje niejawne, którym została nadana klauzula "Tajne". Podał, że nie jest prawdą, iż Strona nie miała wglądu w jakiekolwiek dokumenty dotyczące jej sprawy, gdyż nadano im klauzulę "Tajne". Dokumenty zawierające informacje niejawne, którym została nadana klauzula "Tajne" stanowią część akt sprawy o cofnięcie Cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, a nie całość, jak sugerowano w odwołaniu. Szef Urzędu wyjaśnił, że w dniu [...].11.2014 r. oraz w dniu [...].12.2014 r. Strona została zapoznana z aktami postępowania o cofnięcie jej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, poza dokumentami zawierającymi informacje niejawne, którym została nadana klauzula "Tajne" i "Poufne", prze zastosowanie zasady określonej w art. 74 k.p.a., która powszechnie obowiązuje w postępowaniach administracyjnych i dotyczy także obywateli polskich (nie tylko cudzoziemców). Wyjaśniono też, że organy administracji nie mają możliwości "ogólnikowego" - jak to określił pełnomocnik Strony - wskazania szkodliwych dla bezpieczeństwa państwa polskiego działań cudzoziemca, które uzasadniają stwierdzenie, iż zachodzi wobec niego przesłanka z art. 215 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, gdyż wiązałoby się to z nieuprawnionym ujawnieniem informacji niejawnych. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że w niniejszej sprawie poprzez wydanie decyzji Organu I. instancji nie doszło do naruszenia art. 51 ust. 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i takiego naruszenia nie powoduje wydanie niniejszej decyzji ostatecznej. Stwierdził także, iż stosownie do art. 10 dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, każda decyzja o cofnięciu statusu rezydenta długoterminowego zawiera uzasadnienie, obywatel państwa trzeciego jest o niej powiadamiany, zgodnie z procedurami dotyczącymi powiadamiania na mocy odpowiedniego prawa krajowego, powiadomienie określa przysługujące środki odwoławcze oraz terminy do ich wniesienia, a w przypadku cofnięcia statusu rezydenta długoterminowego, osobie zainteresowanej przysługuje prawo do wniesienia środka zaskarżenia w danym Państwie Członkowskim. Zdaniem Organu odwoławczego decyzja I. instancji wypełniała wszystkie wymogi wskazane w tej dyrektywie. Cudzoziemiec poznał też wnioski płynące z dokumentów niejawnych, tj. stanowienie przez niego poważnego i rzeczywistego zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa. Zasadnicze elementy procesu myślowego, który doprowadził do kwestionowanego przez niego rozstrzygnięcia zostały zatem - zdaniem Szefa Urzędu - wobec niego (oraz wobec działającego w jego imieniu pełnomocnika) ujawnione. Jak podkreślił Szef Urzędu - wbrew temu co twierdzi pełnomocnik Strony - nie został naruszony art. 81 k.p.a., gdyż relacji pomiędzy art. 74 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. nie można wykładać wyłącznie przez pryzmat art. 10 ustawy o cudzoziemcach - nie jest to bowiem jedyny przypadek, gdy zasada z art. 81 k.p.a., tj. zasada umożliwienia stronie postępowania administracyjnego wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych dowodów, nie ma pełnego zastosowania. Art. 10 ustawy o cudzoziemcach ustanawia poważny wyjątek od tej zasady, który nie jest jednak w żaden sposób związany z rodzajem materiału dowodowego, czy wynikającymi z innych przepisów prawa ograniczeniami w dostępie do niego. Podstawa niestosowania tego przepisu sprowadza się do tego, że cudzoziemiec będący stroną postępowania przebywa za granicą i do prowadzenia sprawy nie ustanowił pełnomocnika zamieszkałego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W niniejszym postępowaniu faktyczne ograniczenie w możliwości pełnej realizacji uprawnienia procesowego Strony, wynikającego z art. 81 k.p.a. wynika z innego przepisu kodeksowego, tj. art. 74 § 1 k.p.a., a zatem przepisu stanowiącego ograniczenie w dostępie dla strony do części akt administracyjnych. Zastosowanie tego przepisu miało miejsce w trzech postanowieniach ostatecznych Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W ocenie Szefa Urzędu, nie doszło także do naruszenia prawa Cudzoziemca do obrony. Organ odwoławczy bada i rozstrzyga sprawę w całości z poszanowaniem zasady praworządności i prawdy materialnej. Odwołanie od decyzji Organu I. instancji jest podaniem wysoce odformalizowanym, a stosowanie prawa materialnego i przepisów proceduralnych regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego (przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, przepisy ustawy o cudzoziemcach) może zostać skontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który także nie jest związany granicami zarzutów i w wniosków zawartych skardze oraz powoływanej w niej podstawą prawną. Pomimo zmiany w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 33 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r.. poz. 658) z dniem 15 sierpnia 2015 r., dotychczasowy zakres sądowej kontroli, istotny dla omawianego zagadnienia - zdaniem Szefa Urzędu - nie uległ zmianie. Zmiana ta nie dotyczy bowiem kontroli decyzji administracyjnych czy postanowień w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., tylko indywidualnych interpretacji przepisów prawa podatkowego. Szef Urzędu nie zgodził się też z zarzutem pełnomocnika Cudzoziemca co do wadliwej implementacji do polskiego porządku prawnego art. 10 ust. 2 i art. 12 ust. 4 dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi w zakresie prawa do wniesienia środka zaskarżenia. Odnosząc się do treści załączonego do odwołania wydruku wyroku Spécial Immigration Appeal Commission (Specjalna Komisja Odwoławcza ds. Imigracyjnych) z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. SC/103/2010 wraz z tłumaczeniem przysięgłym z dnia 12.05.2015 r., Organ wskazał, że zostało ono podjęte w innym państwie, innym systemie prawnym i w innych okolicznościach faktycznych, wobec czego nie może mieć bezpośredniego wpływu na treść decyzji administracyjnych wydawanych przez organy polskie. Wyjaśnił, że w brytyjskim systemie prawnym odwołania od decyzji Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych dot. m. in. wydalenia cudzoziemców, są rozpoznawane przez Specjalną Komisję Odwoławczą ds. Imigracyjnych i nie podlegają kontroli sądowej. Na poparcie swego stanowiska powołał tezę z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 14.12.2011 r., sygn. akt II OSK 2293/10 (niepubl.), wskazującą, że "dopuszczalność przyjmowania dodatkowych rygorów wynikających z potrzeby zachowania poufności informacji ze względu na interes państwa jest uznawana nie tylko w polskim systemie prawnym. W świetle postanowień Rekomendacji Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy nr 1402 (1999) o wewnętrznych służbach bezpieczeństwa państw członkowskich rady Europy, sądy powinny być uprawnione do wykonywania szerokiej kontroli ex post facto, a osoby uważające, że ich prawa zostały pogwałcone działaniami organów bezpieczeństwa winny mieć możliwość dochodzenia swych roszczeń przed sądami lub innymi organami wykonującymi władzę sądowniczą. (...) Zgodnie z powyższą rekomendacją pożądane byłoby, aby wszelkie spory i wątpliwości dotyczące władzy wewnętrznej służby bezpieczeństwa do nieudostępniania informacji były przedmiotem kontroli sądowej. Ustanowienie wyjątków od obowiązku umożliwienia stronie zapoznania się z aktami sprawy przewiduje Rekomendacja (2004)20 w sprawie sądowej kontroli aktów administracyjnych (...), która zezwala na stosowanie specjalnych środków ochrony w stosunku do dokumentów zawierających informacje utajnione, np. w związku z potrzebą ochrony bezpieczeństwa państwa. Szef Urzędu nadmienił, że Wojewoda [...], po zapoznaniu się z materiałem zawierającym informacje niejawne o klauzuli "Tajne" przesłanym za wnioskiem Szefa A. o cofnięcie Cudzoziemcowi przedmiotowego zezwolenia, wszczął postępowanie w tej sprawie, choć mógł - zgodnie z obowiązującymi przepisami - odmówić wszczęcia, gdyby uznał, że przedstawione przez Szefa A. dokumenty nie są wystarczające do zainicjowania i prowadzenia postępowania, względnie mógł postępowanie umorzyć. Organy obu instancji uznały ponadto, że materiał niejawny nie ma zawyżonej klauzuli tajności i stanowi całość, której nie należy dzielić na odrębne części, tj. informacje znane stronie, informacje znane powszechnie i inne, z których należałoby zdjąć klauzulę, o co w odwołaniu wnioskuje pełnomocnik strony. Organ podkreślił, że przeprowadzenie takiego podziału materiału tajnego, wiązałoby się z koniecznością zapoznania Cudzoziemca z całością materiału niejawnego, co byłoby niedopuszczalne. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 107 k.p.a. w odniesieniu do stosowania art. 27 ust. 15a ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (j. t. Dz. U. z 2010 Nr 29 poz. 154 ze zm.) Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po przeprowadzeniu analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności materiałów, na które składają się dokumenty objęte klauzulą "Tajne" oraz "Poufne", nie stwierdził, aby zostały one uzyskane, wytworzone czy wykorzystane w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa, w tym również z ustawą o A. i A. Sformułowanie zaś takiego wniosku, nie wymagało przeprowadzenia żadnego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Szef Urzędu stwierdził także - odnosząc się do zarzutu użycia przez Wojewodę [...] pojęcia "stopień konkretności" materiału dowodowego w uzasadnieniu decyzji I. instancji - że nie jest ono pojęciem kodeksowym, co jednak nie stoi na przeszkodzie używaniu go w treści rozstrzygnięcia. Wyrażeniem tym Organ I. instancji opisowo odniósł się do materiału dowodowego w sprawie. Zdaniem Organu odwoławczego, postępowanie administracyjne przeprowadzono zgodnie z zapisami art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. i było ono reakcją Organu na twierdzenia Strony. Natomiast sugerowany przez pełnomocnika Strony dowodowy sposób weryfikacji źródeł informacji niejawnych poprzez m. in. przesłuchanie funkcjonariuszy A. jest niedopuszczalny, z uwagi na konieczność ochrony dóbr prawnie chronionych, wskazanych w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych ("Chronione bez względu na upływ czasu, z zastrzeżeniem ust. 2, są dane mogące doprowadzić do identyfikacji funkcjonariuszy, żołnierzy łub pracowników służb i instytucji, uprawnionych do wykonywania na podstawie ustawy czynności operacyjno-rozpoznawczych jako funkcjonariuszy, żołnierzy lub pracowników wykonujących te czynności; dane mogące doprowadzić do identyfikacji osób, które udzieliły pomocy w zakresie czynności operacyjno-rozpoznawczych służbom i instytucjom uprawnionym do ich wykonywania na podstawie ustawy; informacje niejawne uzyskane od organów innych państw lub organizacji międzynarodowych, jeżeli taki był warunek ich udostępnienia"). Czyniłoby to ochronę tych informacji iluzoryczną, gdyby cudzoziemiec lub jego pełnomocnik miał możliwość (zgodnie z art. 79 k.p.a.) zostać poinformowany o dowodzie z przesłuchania takiego świadka lub uczestniczyć w przesłuchaniu go. Ponadto w art. 82 pkt 2 k.p.a. znajduje się zapis, że świadkami nie mogą być osoby obowiązane do zachowania w tajemnicy informacji niejawnych na okoliczności objęte tajemnicą, jeżeli nie zostały w trybie określonym obowiązującymi przepisami zwolnione od obowiązku zachowania tej tajemnicy. Nadmieniono też, że w toku postępowania odwoławczego pełnomocnik Strony wniósł o przesłuchanie szeregu osób w charakterze świadków na okoliczność działalności jego mocodawcy - L. S. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek ten uzasadniono treścią wypowiedzi przedstawicieli A., z których wynikało, że wszczęcie postępowania o cofnięcie Cudzoziemcowi przedmiotowego zezwolenia, spowodowane było jego rzekomą działalnością propagandową. W ocenie pełnomocnika Strony, Organ nie mógł przyjąć za prawdziwe, bez jakiejkolwiek weryfikacji, twierdzeń A. i odrzucić bez jakiejkolwiek weryfikacji twierdzeń Cudzoziemca, szczególnie, że doświadczenie życiowe uczy, iż strony przedstawiają dowody w sposób tendencyjny i czasami starają się wprowadzić w błąd Sąd lub Organy administracji. Wskazano, że z taką sytuacją możemy mieć do czynienia w przedmiotowej sprawie, szczególnie, że dokumenty, na które powołuje się ABW są opatrzone klauzulą tajności, co wyłącza możliwość polemizowania z nimi oraz wykazania, że powołane przez Wnioskodawcę fakty są nieprawdziwe. Jego celem było skonfrontowanie z uzyskanymi w wyniku tych czynności zeznaniami treści informacji niejawnych o okolicznościach, mających w ocenie Organu wnioskującego, stanowić podstawę do oceny, że Cudzoziemiec stanowi rzeczywiste i poważne zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa. Szef Urzędu (k. 208 - 211) odmówił przeprowadzenia żądanych dowodów z uwagi na to, że rodzaj i charakter okoliczności wynikających z posiadanych przez Organ informacji niejawnych, pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, iż nawet pozytywna weryfikacja tezy dowodowej, tj. że działalność zawodowa Cudzoziemca jest znana w środowiskach politycznych, dziennikarskich i opiniotwórczych, nie mogłaby mieć znaczenia dla oceny mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. W związku z powyższym przeprowadzenie ww. dowodów przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie byłoby celowe. Taką też ocenę podtrzymał w swej decyzji. Nadmieniono, że w trakcie postępowania odwoławczego Cudzoziemiec złożył pismo (akta administracyjne Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, k. 159 - 163), w którym podkreślił, że nigdy nie współpracował z żadnymi służbami specjalnymi ani z wywiadem, o co został oskarżony w artykule pana A. S. pt. "[...]", zamieszczonym w "[...]". Odnosząc się do stwierdzenia zawartego w tym artykule, że starał się "zdobywać informacje dotyczące systemu komunikowania się administracji rządowej i samorządowej z obywatelami" oraz "interesował go stołeczny ratusz oraz [...] Urząd Wojewódzki" Cudzoziemiec nadesłał materiał w języku [...] (na żądanie Organu przetłumaczony następnie na język polski), zawierający przygotowany przez niego w czerwcu 2012 r. dla władz [...], na podstawie jawnych i ogólnodostępnych informacji, 25-stronnicowy raport o komunikacji polskich władz lokalnych z obywatelami. Wskazał, iż w sprawozdaniu tym zawarł pozytywne przykłady i doświadczenia z Polski w tym zakresie i nie rozumie w jaki sposób miałoby ono zaszkodzić bezpieczeństwu narodowemu naszego kraju. Analiza tego dokumentu - jak podkreślił Szef Urzędu - wykazała, że zawiera on informacje dotyczące kontaktowania się administracji rządowej i samorządowej w [...] ze społeczeństwem i jest potwierdzeniem wykonywania przez Cudzoziemca (o ile jest on autorem tego raportu, gdyż w aktach sprawy brak jest potwierdzenia tego faktu, poza stwierdzeniem Cudzoziemca) dodatkowej pracy w Polsce, poza pracą korespondenta zagranicznego. Podano, że treść tego raportu, podobnie jak twierdzenia samego Cudzoziemca zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., nie mają jednak wpływu na ocenę działań Cudzoziemca w Polsce, z uwagi na rodzaj i charakter okoliczności wynikających z dokumentów niejawnych, stanowiących część materiału dowodowego. Ponadto - jak podano - Cudzoziemiec wskazał, że jego sprawa została poruszona w dwóch oficjalnych sprawozdaniach Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, odnoszących się do naruszeń praw człowieka i praw dziennikarzy na terytorium państw członkowskich tej organizacji. Wydruk raportu OBWE z dnia 18.06.2015 r. w języku [...], w którym znajduje się poświęcony sprawie Cudzoziemca akapit, dołączono do akt sprawy (k. 79 - 133, tłumaczenie stosownego akapitu z języka [...] na język polski, k. 172). Dokument ten nie stanowił jednak - w ocenie Szefa Urzędu - dowodu na okoliczności relewantne dla rozstrzygnięcia sprawy, a wskazywał na rodzaj, formę i przedmiot aktywności organizacji międzynarodowej jaką jest OBWE, do której zadań należy m. in. monitorowanie przestrzegania praw człowieka w poszczególnych państwach. Podobnie, jeśli chodzi o list J. C. (J. C. - według zapisu użytego przez tłumacza przysięgłego języka [...]), doktora nauk prawnych, byłego premiera [...], obecnie adwokata, którego oryginał oraz przysięgłe tłumaczenie z języka [...] na język polski (akta administracyjne Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, k. 202 - 204) zostało dołączone do pisma pełnomocnika Cudzoziemca z dnia [...].09.2015 r. Szef Urzędu zapoznał się z owym dokumentem prywatnym. Zawarte w liście informacje dotyczą zawodowych i osobistych kontaktów L. S. z jego autorem na terytorium Republiki [...], mają charakter ogólnikowy i subiektywny, a w szczególności nie podważają istnienia okoliczności wynikających z dokumentów niejawnych, stanowiących element materiału dowodowego.