Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Referent stażysta Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały: 1. w części załącznika nr 1, stanowiącego część tekstową, w zakresie ustaleń zawartych w: a) Dziale 3 Rozdział 3.2.3 Obszary szczególnych polityk przestrzennych, w brzmieniu: "Na obszarach, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza się wprowadzania nowej zabudowy przed sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który szczegółowo określi funkcje terenu, formy i zasady zagospodarowania oraz zasady obsługi komunikacyjnej (w tym lokalizację dróg). Na terenach [...] dopuszcza się wprowadzenie zabudowy oraz obiekty sportu i rekreacji po opracowaniu całościowej koncepcji zagospodarowania terenów. W koncepcji tej konieczne jest zaprojektowanie przede wszystkim sieci dróg, wyznaczenie terenów mieszkaniowych, usługowych (w tym sportu i rekreacji) lub innych oraz określenie parametrów zabudowy i zagospodarowania. Koncepcja powinna mieć formę kompleksowego opracowania urbanistycznego uwzględniającego wymogi ochrony środowiska, atrakcyjne położenie obszaru w sąsiedztwie Zalewu [...], zapotrzebowanie na infrastrukturę społeczną, obsługę infrastrukturą techniczną oraz powinna wyznaczać główne przestrzenie publiczne. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dla terenów poszczególnych części [...] (lub jeden plan dla całego terenu) sporządzane będą w oparciu o powyższą koncepcję zagospodarowania terenów."; b) Dziale 3 Rozdział 3.4. Ochrona dziedzictwa kulturowego, akapit 4 zdanie 3 na str. 92, w zakresie sformułowania: "(...) i decyzjach o warunkach zabudowy (...)"; c) Dziale 3 Rozdział 3.4. Ochrona dziedzictwa kulturowego, akapit 5 zdanie 2 na str. 93, w zakresie sformułowania: "(...) lub przy ich braku, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy (...)"; d) Dziale 4 Rozdział 4.2. Obszary dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, w brzmieniu: "Na rysunku Studium wyznaczono obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Na terenach tych nie dopuszcza się wprowadzania nowej zabudowy przed sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który szczegółowo określi podział funkcjonalny terenu, formy i zasady zagospodarowania oraz zasady obsługi komunikacyjnej (w tym lokalizacje dróg). Polityka przestrzenna gminy zakłada zmianą przeznaczenia znaczących obszarów rolniczych na cele nierolnicze. Obszary te będą wymagały sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (lub zmian obowiązujących planów). W tej chwili nie jest jednak możliwe dokładne określenie granic oraz kolejności sporządzania tych planów. Przystępowanie do ich sporządzania dyktowane będzie popytem na nowe tereny rozwoju zabudowy."; e) Dziale 4 Rozdział 4.4. zatytułowanym "Obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości" fragmentów o treści: - części zdania pierwszego w zakresie sformułowania: "[...] wyznaczone w Studium jako obszary,"; - zdania trzeciego: "Ewentualna konieczność scaleń i podziału nieruchomości wyniknie z założeń koncepcji rozwoju tych terenów i określona zostanie w sporządzanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego."; f) Dziale 4 Rozdział 4.6. Wnioski do strategii i planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...], w brzmieniu: "Wniosek Studium do strategii i planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] dotyczy przebiegu i budowy planowanej Trasy "[...]". Studium wnioskuje zmianę dotychczasowego przebiegu planowanej drogi głównej ruchu przyspieszonego Trasy "[...]" we wschodniej części gminy [...]. W przypadku realizacji dotychczasowego przebiegu planowanej Trasy "[...]" pojawi się szereg uciążliwości i zagrożeń dla ludzi i środowiska. Na terenach zabudowanych oraz przeznaczonych pod rozwój mieszkalnictwa planowana Trasa "[...]" i związany z nią ruch tranzytowy stanie się źródłem zanieczyszczeń atmosferycznych oraz hałasu."; 1. w części załącznika nr 2, stanowiącego rysunek studium, odnośnie do ustaleń dla obszaru pn. "[...] - realizacja po opracowaniu całościowej koncepcji zagospodarowania terenu"; 2. w części załącznika nr 2, stanowiącego rysunek studium, odnośnie do obszaru [...] w zakresie, w jakim obszar ten oznaczony jest jako obszar, dla którego należy sporządzić plany miejscowe; 3. w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakiej dotyczy terenów Górniczych [...] Obszar I (nr w rej. [...]) oraz [...] - Obszar II (nr w rej. [...]); II. oddala skargę w pozostałej części.
I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej również: "Studium" lub "Uchwała"). Uchwała ta została zaskarżona przez Wojewodę [...] (dalej również: "Wojewoda" lub "skarżący") w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej: "u.s.g."). Studium zostało przekazane Wojewodzie w dniu 13 grudnia 2013 r. (k. 130).
II.1. Wojewoda [...] w skardze datowanej na dzień 30 stycznia 2014 r. zarzucił naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 9 ust. 4 i art. 10 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 8 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778; dalej: "u.p.z.p.") w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualny tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn, zm., dalej również: "u.g.n.") w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 6 i art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 pkt 1, 2 i 5 i § 7 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233; dalej również: "Rozporządzenie z 2004 r."). Podnosząc takie zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w określonych częściach. W odniesieniu do części tekstowej studium, stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności następujących fragmentów studium:
- w części 3.2.1.2., zatytułowanej "Obszary niezurbanizowane z dopuszczeniem ekstensywnych form zagospodarowania", fragmentu stanowiącego wersy 15 - 16 na str. 67 o treści "Oznacza to, że gmina nie gwarantuje doprowadzenia dróg publicznych i niezbędnych mediów dla nowopowstałej zabudowy" (punkt I.1. petitum skargi) oraz fragmentu stanowiącego wersy 21 - 25 na str. 67 o treści "Przy wydawaniu zezwolenia na lokalizację zabudowy powinno wskazywać się na konieczność zapewnienia oczyszczania ścieków na własnym terenie lub budowy szczelnych osadników bezodpływowych i zapewnienie wywozu ścieków do najbliższej oczyszczalni lub punktu zlewnego na sieci kanalizacyjnej (w przypadku braku możliwości podłączenia do gminnego systemu oczyszczania ścieków)." (punkt I.2. petitum skargi),
- w części 3.2.2., zatytułowanej "Formy i zasady zagospodarowania", fragmentu na str. 74 o treści "Zaleca się wprowadzanie jednolitej koncepcji stylistycznej dla detali architektonicznych na poszczególnych terenach przestrzeni publicznych, tak aby tereny te odbierane były jako estetyczne wizytówki gminy. Postuluje się wprowadzenie stref ochronnych, całkowicie wolnych od reklam (z wyłączeniem plansz promujących gminę W. i jej atrakcje), wokół szczególnie istotnych miejsc na terenie gminy." (punkt I.3. petitum skargi),