Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. spec. Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2016 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie w części, w jakiej utrzymuje ono w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w zakresie punktów 2 i 3; 2. uchyla wskazane wyżej postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2013 r. w zakresie punktów 2 i 3 tego postanowienia; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta [...] kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "Generalny Dyrektor") z [...] listopada 2013 r., nr [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Generalny Dyrektor, po rozpoznaniu zażalenia Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "skarżący") utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] października 2013 r. nr [...] odmawiające uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...].
II. Stan sprawy kształtuje się następująco.
II.1. Pismem z [...] października 2013 r. Prezydent Miasta [...] wystąpił w trybie art. 17 pkt 6b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] (dalej również: "Projekt Planu Miejscowego"). Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu planu wskazując:
1) niezachowanie odpowiedniej odległości obiektów budowlanych nieprzeznaczonych na pobyt ludzi od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...] [...], oraz
2) brak zapisu, że lokalizacja urządzeń reklamowych i szyldów (wolnostojących oraz umieszczonych na elewacjach budynków) skierowanych do użytkowników drogi ekspresowej [...] lub mogących rozpraszać ich uwagę możliwa jest wyłącznie za zgodą i na warunkach podanych przez zarządcę drogi ekspresowej, oraz
3) brak wyznaczenia i uwzględnienia zasięgu negatywnego oddziaływania drogi ekspresowej [...] [...]
Postanowieniem z [...] listopada 2013 r., po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ ten utrzymał w mocy postanowienie z [...] października 2013 r. Generalny Dyrektor uzasadniając odmowę uzgodnienia z punktu 1 postanowienia z [...] października 2013 r. wskazał w szczególności, że minimalna odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...][...] w jakiej należy lokalizować obiekty budowlane nie przeznaczone na pobyt ludzi poza terenem zabudowy wynosi 40 m, co wynika wprost z brzmienia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualny t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.; dalej: "u.d.p."). Obszar objęty projektem planu nie jest terenem zabudowy. Zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (aktualny t.j. Dz.U. z 2016, poz.124.; dalej: "Rozporządzenie z 1999 r.") przez teren zabudowy rozumie się teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dla omawianego obszaru nie ma uchwalonego i obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż jest on dopiero w fazie projektowej. Organ wskazał, że początek takiego terenu oznaczony musi być znakiem drogowym D-42 a koniec D-43, a nie znakami oznaczającymi granice administracyjne miasta. Lokalizacja terenu objętego planem w granicach administracyjnych Miasta [...] oraz fakt przystąpienia do sporządzenia projektu planu miejscowego nie przesądza o jego miejskich zasadach zagospodarowania. Jeżeli chodzi o punkt 2 postanowienia, to Generalny Dyrektor wskazał że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt. 5 u.d.p. zabrania się umieszczania reklam w pasie drogowym poza obszarami zabudowanymi z wyjątkiem parkingów. Z uwagi jednak na fakt, iż urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem są obiektami budowlanymi należy dla nich stosować odpowiednio przepisy art. 43 ust. 1 u.d.p. określające minimalne odległości obiektów budowlanych od krawędzi jezdni dróg. Ponadto zarządca drogi jest obowiązany uwzględniać przepisy art. 45 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.) stanowiące, iż zabronione jest "umieszczanie na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu". Mając powyższe na uwadze, organ zasugerował rozważenie wprowadzenia do projektu planu zapisów mówiących o uzyskaniu zgody zarządcy drogi co do możliwości lokalizacji urządzeń reklamowych i szyldów (wolnostojących oraz umieszczonych na elewacjach budynków) w sąsiedztwie drogi ekspresowej [...], skierowanych do użytkowników drogi lub mogących rozpraszać ich uwagę, bądź też o uzyskaniu opinii w przedmiocie ich lokalizacji poza granicami pasa drogowego drogi [...]. Jeżeli chodzi o punkt 3 postanowienia z dnia [...]października 2013 r. to Generalny Dyrektor wskazał, że w myśl § 11 ust. 1 oraz § 325 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (aktualny t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422; dalej: "Rozporządzenie" z 2002 r.) mówiących, iż budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinny być lokalizowane poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości tj. hałas i drgania, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek informowania o zasięgu negatywnego oddziaływania drogi na tereny sąsiednie oraz o możliwości wystąpienia uciążliwości związanych z ruchem drogowym. Aktualnym dokumentem określającym zasięg występowania uciążliwości wywołanych ruchem drogowym na drodze ekspresowej [...][...] jest Analiza porealizacyjna dla przedmiotowej inwestycji, wykonana przez firmę [...] Sp. z o.o. z [...]. Opracowanie to przedstawia zasięg stref uciążliwości hałasu wokół drogi [...] dla poszczególnych funkcji terenów w porze dziennej i nocnej - na analizowanym odcinku w miejscach gdzie nie zostały wybudowane ekrany akustyczne zasięg ten może sięgać 190 m. Lokalizacja zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w podanej strefie uciążliwości (dotyczy to głównie części terenów oznaczonych symbolem "3MN/U", "MN/U/WS", "6MN", "4MN/U" oraz "5MN/U") wiąże się z koniecznością zabezpieczenia przedmiotowych budynków przed uciążliwościami wywołanymi ruchem drogowym, staraniem inwestorów przedmiotowych terenów, względnie wykluczeniem możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowych terenach. Z uwagi na fakt, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien zawierać informacje dotyczące uciążliwości, jakie mogą wystąpić na terenach przeznaczonych pod zabudowę, zasadne jest wprowadzenie ww. zapisów do projektu planu.