Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w N. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów oddala skargę
Minister Środowiska decyzją z [...] marca 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 2 oraz art. 134 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2013r. poz. 21 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania spółki M. S.A., N. [...], gm. K., utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa D. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], o odmowie zatwierdzenia opracowanej w styczniu 2015r. instrukcji prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, z wydzieloną kwaterą przeznaczoną do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest, zlokalizowanego w W. przy ul. G. [...], wraz z zabezpieczeniem roszczeń w formie polisy ubezpieczeniowej w wysokości 50 000 PLN (słownie: pięćdziesiąt tysięcy zł.) z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku, w związku z prowadzeniem przedmiotowego składowiska odpadów.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż w odwołaniu strona zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 134 pkt 2 ustawy o odpadach, poprzez jego błędną wykładnię i chybione przyjęcie, iż zarządzający składowiskiem odpadów powinien legitymować się pozwoleniem na budowę, w sytuacji gdy pozwolenie na budowę jest decyzją jednorazową, której prawidłowość potwierdza następnie pozwolenie na użytkowanie, którym Skarżący się legitymuje, co w pełni umożliwia weryfikację prawidłowości funkcjonowania składowiska odpadów, czego jednakże organ I instancji zaniechał;
2. art. 134 pkt 3 ustawy o odpadach, poprzez jego wykładnię i przekroczenie granic sprawy administracyjnej na skutek podjęcia czynności wykraczających poza zakres właściwości organu I instancji, celem wykazania zagrożenia dla zdrowia, życia ludzi lub środowiska, podczas gdy art. 129 ustawy o odpadach szczegółowo wskazuje, jakie elementy powinien zawierać wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję i tylko w takim zakresie organ I instancji uprawniony był do działania;
3. art. 129 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 125 ustawy o odpadach, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż wysokość zabezpieczenia roszczeń z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku oraz szkód w środowisku i ich naprawie, w związku z prowadzeniem składowiska odpadów powinna odpowiadać rzeczywistej wysokości ewentualnych kosztów akcji ratowniczych i zapobiegawczych, podczas gdy omawiane postanowienia ustawy takiego wskaźnika nie zawierają, co w rezultacie doprowadziło do chybionego przyjęcia przez organ I instancji, iż zaproponowane zabezpieczenie nie pozwoli na pokrycie szkód;
4. art. 10 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i wadliwe przyjęcie, iż Skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału w sprawie, podczas gdy skarżąca skutecznie wypowiedziała się w sprawie, czego organ I instancji wadliwie nie uwzględnił. Minister Środowiska rozpatrując sprawę na wstępie wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt. II OSK 3163/14, oddalił skargę kasacyjną Spółki od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 412/14. W takiej sytuacji ustalenia zawarte w wyroku WSA we Wrocławiu są wiążące. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd ustalił m.in., "że w prawie administracyjnym co do zasady dominuje powszechnie uznawana zasada nieprzenoszalności (sukcesji) uprawnień wynikających z zezwoleń objętych decyzjami administracyjnymi skorelowana z brzmieniem art. 552 k.c.", przytaczając w tym zakresie orzecznictwo sądów (wyroki: z dnia 20 lutego 2007 r. II OSK 350/06, z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 654/10). Sąd nie podzielił również poglądu prezentowanego przez skarżącą, że ogólna zasada nieprzenoszalności na gruncie prawa publicznego uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji zostaje "przełamana" w art. 552 k.c. Jednoznacznie Sąd stwierdził, że jeżeli ustawodawca dopuszcza tego rodzaju sukcesję, to wprowadza w tym celu odpowiednie uregulowanie. Dokonując analizy zarzutów podnoszonych w skardze Sąd ustalił także, że "na gruncie Prawa budowalnego takie uregulowanie odnośnie pozwolenia na budowę wprowadza przepis art. 40, który określa warunki i formę przeniesienia praw i obowiązków w tym zakresie. Należy zatem przyjąć, że tylko w ten sposób może dojść do przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji udzielającej pozwolenia na budowę składowiska odpadów. Nie może więc być mowy o "automatycznym" przejściu praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenia, na podmiot zainteresowany przejęciem pozwolenia na budowę takiego składowiska. (...) Nie jest więc możliwa cesja tego uprawnienia (obowiązku) na rzecz innego podmiotu. Indywidualny akt prawny o charakterze podmiotowym wyłączony jest - co do zasady - z obrotu cywilnoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1991 r. IV SA 1377/90, ONSA 1991,nr 2, poz.37, NSA w wyroku z dnia 20 lutego 2007 r. H OSK 350/06 , LEX nr 344615)". W tym zakresie Sąd przywołał orzecznictwo sądów oraz komentarze dotyczące art. 552 k.c. W kontekście tych rozważań Sąd stwierdził, że "Co do zasady, organ odwoławczy trafnie wskazał również, że przepis art. 155 k.p.a. nie może stanowić podstawy dla zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z przepisem art. 155 k.p.a. zmiana decyzji ostatecznej jest możliwa wtedy, gdy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Takim przepisem szczególnym, wyłączającym stosowanie art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę jest art. 36a Prawa budowlanego. Nie ulega też wątpliwości, że przepis art. 36 a nie może mieć zastosowania w odniesieniu do robót już zrealizowanych.