Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę
I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "Generalny Dyrektor") z [...] lutego 2017 r., znak [...] (dalej "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Generalny Dyrektor utrzymał w mocy postanowienie tego samego organu z [...] grudnia 2016 r., znak [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" "strona" lub "Spółka") projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu usługowo - handlowego w zabudowie usługowej wraz z parkingiem oraz pylonem reklamowym na terenie działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położonych w m. [...] przy drodze krajowej nr [...] i drogach gminnych (ul. [...] i [...]), z dostępem komunikacyjnym z ulicy [...].
II. Zaskarżone postanowienie zostało oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.
II.1. Pismem nr [...] z 17 listopada 2016 r. Burmistrz [...], w związku z wnioskiem skarżącej, wystąpił do Generalnego Dyrektora o uzgodnienie inwestycji polegającej na budowie obiektu usługowo - handlowego w zabudowie usługowej wraz z parkingiem oraz pylonem reklamowym, na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] położonych w m. [...], przy drodze krajowej nr [...] i drogach gminnych (ul. [...] i [...]), z dostępem komunikacyjnym z ulicy [...].
II.2. Generalny Dyrektor postanowieniem z [...] grudnia 2016 r., odmówił uzgodnienia projektowanej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że głównym aspektem przemawiającym za podjęciem negatywnego rozstrzygnięcia jest możliwość blokowania ruchu pojazdów na drodze krajowej nr [...] (ul. [...]) jadących z [...] w kierunku [...] na skrzyżowaniu z ul. [...] (droga wojewódzka nr [...]). Taka ewentualność występuje głównie w okresie letnim, kiedy jest wzmożony ruch turystyczny. Potwierdzeniem tego jest bardzo duże natężenie ruchu występujące na tym odcinku drogi krajowej, które zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu z 2015 r. wynosi 12 742 pojazdów na dobę. Co więcej, ruch pojazdów z kierunku [...] oczekujących na wjazd w ul. [...], nie posiadającą wydzielonego pasa lewoskrętów, może spowodować blokowanie ruchu na drodze krajowej nr [...]. Z uwagi na brak dodatkowego pasa ruchu na drodze krajowej nr [...] dla relacji lewoskrętnych w ul. [...], znaczne generowanie ruchu pojazdów przez obiekt handlowo - usługowy, zarządca drogi krajowej nr [...] nie może zaakceptować lokalizacji ww. przedsięwzięcia.
II.3. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad skarżąca Spółka.
II.4. Dyrektor wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] lutego 2017 r., po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie i rozpoznaniu ww. wniosku, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem zainteresowania zarządcy drogi krajowej podczas uzgadniania przedkładanych mu projektów decyzji o warunkach zabudowy są kwestie zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze krajowej będącej w zarządzie organu uzgadniającego. Włączenie ruchu do drogi w określonych miejscach oraz w określony sposób ma na celu zapewnienie w pierwszej kolejności bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego odbywającego się na drodze, i pozostaje pod wyłączną kontrolą zarządu drogi, który jest bezwzględnie zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu dla wszystkich użytkowników drogi krajowej. Powołany przepis ma szczególne znaczenie w przypadku lokalizacji obiektów, w których ma być lub jest prowadzona działalność gospodarcza, która generując znaczny ruch w swoim pobliżu, wywiera negatywny wpływ na bezpieczeństwo i płynność ruchu na drodze. Z przesłanego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że na działce inwestycyjnej strona zamierza prowadzić działalność handlową w projektowanym budynku usługowo - handlowym. Ponadto w pkt 2 ppkt. 6 lit. a tej decyzji określono, iż obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji będzie odbywać się z drogi gminnej - ul. [...]. Jak ustalono ww. droga lokalna posiada włączenie do drogi krajowej nr [...] w km 190+964,00 natomiast z przesłanego załącznika graficznego wynika, iż lokalizacja zjazdu z ul. [...] planowana jest przy skrzyżowaniu obu dróg. Stąd też należy stwierdzić, że projektowana inwestycja zlokalizowana w obszarze skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ww. drogą gminną ma bezpośrednie oddziaływanie na płynność ruchu drogowego w obrębie ww. skrzyżowania którego ochrona i utrzymanie w myśl art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz.1440 z późn. zm., dalej "ustawa o drogach publicznych") należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Bezsprzecznym zaś jest, że planowana inwestycja w postaci ciągu obiektów w zabudowie usługowej będzie generować znaczny ruch pojazdów, który może blokować skrzyżowanie ww. drogi krajowej z drogą gminną i zakłócić płynność ruchu drogowego w jego obrębie. Dlatego też w celu uniknięcia blokowania ruchu pojazdów na drodze krajowej nr [...] jadących w kierunku [...] skrzyżowanie z ul. [...] należy wyposażyć w dodatkowy pas ruchu do skrętu w lewo. Organ powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z 8 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1112/15, w którym stwierdzono, iż co prawda GDDKiA nie jest uprawnionym organem uzgadniającym w zakresie drogi gminnej czy wojewódzkiej, co wynika z art. 19 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o drogach publicznych, a projekt decyzji o warunkach zabudowy nie przewiduje nowego włączenia z drogi krajowej, to jednak z uwagi na położenie planowanej inwestycji w obrębie skrzyżowania nie może nie uwzględnić bezpośredniego wpływu na płynność ruchu drogowego na analizowanym odcinku drogi krajowej. Z uwagi na powyższe okoliczności, bezsprzecznym jest zdaniem organu, żeby przed uzgodnieniem przedmiotowego projektu decyzji dokonać przebudowy istniejącego skrzyżowania ww. drogi krajowej z drogą gminną (ul. [...]) polegającą na wyposażaniu go w dodatkowy pas ruchu o którym mowa powyżej. Nie jest bowiem możliwe uzgodnienie przez zarządcę drogi przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która nie posiada właściwego dostępu do drogi publicznej. Z tych przyczyn jest niedopuszczalnym, by na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy. Organ wyjaśnił ponadto, iż przedmiotowa inwestycja ma zostać zlokalizowana w jednym z newralgicznych punktów miasta w obszarze wzajemnych oddziaływań skrzyżowań dróg różnych kategorii (dróg gminnych ul. [...] i [...], drogi wojewódzkiej nr [...] oraz drogi krajowej ul. [...]) co przemawia za kompleksowym rozwiązaniem komunikacyjnym. Niemniej jednak strona świadoma była powyższych okoliczności gdyż na jej wniosek zarządca drogi krajowej nr [...] przy piśmie z 20 listopada 2014 r., poinformował ją o konieczności docelowych rozwiązań wpływających na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stąd też przed uzgodnieniem niniejszej decyzji o warunkach zabudowy inwestor omawianego zamierzenia budowlanego w pierwszej kolejności powinien rozwiązać z zarządcą drogi krajowej nr [...] sposób komunikacji i włączenia się do niej, bowiem droga ta w głównej mierze będzie obsługiwać teren inwestycji poprzez istniejące skrzyżowanie z drogą gminną (ul. [...]). Dodatkowym powodem przemawiającym za rygorystycznym podejściem do kwestii włączenia planowanej inwestycji do sieci drogi krajowej jest fakt, iż na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego, które wg generalnego pomiaru ruchu w roku 2015 wynosiło aż 12742 poj./dobę. Odnosząc się do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, iż strona nie może podważać samodzielnych uprawnień zarządcy drogi do kwalifikowania odcinków dróg jako miejsc szczególnie niebezpiecznych. Fakty dotyczące potencjalnego niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego, jakie stanowią zjazdy i skrzyżowania, są znane Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad jako organowi specjalistycznemu z racji realizacji zadań w zakresie inżynierii ruchu, w związku z czym w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje art. 77 § 4 k.p.a., w świetle którego fakty znane organowi z urzędu nie wymagają przeprowadzenia dowodu. Zebrane w sprawie dokumenty pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania kwestionowanego postanowienia oraz podjęcie orzeczenia uwarunkowanego obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Organ wydający przedmiotowy akt administracyjny, był związany granicami prawa, a uwzględnienie tzw. "słusznego interesu strony skarżącego" doprowadziłoby do wydania aktu administracyjnego sprzecznego z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Organ podkreślił ponadto, że za całkowicie niezrozumiały należy uznać zarzut profesjonalnego pełnomocnika strony dotyczący naruszenia przepisów procedury administracyjnej poprzez pozbawienie możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym pozostałych stron postępowania. Wskazał, w przypadku postępowania przed Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, inwestorowi nie służy zażalenie, ale wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. W konsekwencji, zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm., dalej "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" lub "u.p.z.p."), pozostałym stronom postępowania głównego, mającego na celu wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie służy żaden środek zaskarżenia od postanowień uzgadniających projekt takiej decyzji dlatego też nie biorą oni czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym. To ograniczenie nie obowiązuje na gruncie postępowania głównego, gdzie każda ze stron (a nie tylko inwestor) jest uprawniona podnosić zarzuty wobec wydanej decyzji o warunkach zabudowy.