Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann /spr./ Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Apelacyjnego w P. na uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 września 2013 r. nr XXXVII/740/13 w przedmiocie zmiany statutu Wielkopolskiego Centrum Pulmonologii i Torakochirurgii im. Eugenii i Janusza Zeylandów w Poznaniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Pismem z 05 października 2015 r. znak: Ap II Pa 88/15 Prokurator Apelacyjny w Poznaniu (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości Uchwałę nr XXXVII/740/13 z dnia 30 września 2013 r. w sprawie zmiany statutu Wielkopolskiego Centrum Pulmunologii i Torakochirurgii im. Eugenii i Janusza Zeylandów w Poznaniu (dalej też jako: "Uchwała"). Z powołaniem się na zarzut istotnego naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 89 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596; dalej w skrócie: "u.s.w.") w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.; dalej jako: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych", w skrócie: "u.o.a.n.") oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm i nie wywołuje skutku prawnego - Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że Sejmik Województwa Wielkopolskiego (dalej też jako: "Sejmik") działając na podstawie art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 217; dalej w skrócie: "u.d.l.") na sesji w dniu 30 września 2013 r. podjął uchwałę nr XXXVII/740/13 w sprawie zmiany statutu Wielkopolskiego Centrum Pulmunologii i Torakochirurgii im. Eugenii i Janusza Zeylandów w Poznaniu (dalej też jako: "Centrum"). Uchwałą tą dokonano zmian w § 11 statutu Centrum nadanego uchwałą nr XXX/605/13 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 28 stycznia 2013 r. w sprawie nadania statutu Wielkopolskiego Centrum Pulmunologii i Torakochirurgii im. Eugenii i Janusza Zeylandów w Poznaniu. W § 4 zaskarżonej Uchwały przewidziano jej wejście w życie "z dniem podjęcia", a więc bez publicznego ogłoszenia. Zdaniem Prokuratora uregulowanie takie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Uchwała określająca statut podmiotu leczniczego należy bowiem do kategorii aktów prawa miejscowego.
Prokurator wyjaśnił, że o zaliczeniu tej uchwały do ww. kategorii decydują: (i) istnienie podstawy prawnej w przepisach rangi ustawowej, (ii) wydanie aktu przez organ samorządu terytorialnego, (iii) zawarcie w akcie choćby jednej normy prawnej - przepisu abstrakcyjnego i generalnego.
W tym kontekście Skarżący wskazał, że podstawą prawną uchwały określającej statut podmiotu leczniczego jest art. 42 ust. 1 u.d.l., co oznacza, że spełniony jest warunek istnienia podstawy prawnej w przepisach rangi ustawowej do wydania takiego aktu. Na mocy art. 42 ust. 4 u.d.l. statut nadaje, co do zasady, podmiot tworzący, którym w odniesieniu do Centrum jest Województwo Wielkopolskie. Organem Województwa uprawnionym do wydawania aktów prawa miejscowego jest według art. 89 ust. 1 u.s.w. Sejmik Województwa - który podjął zaskarżoną uchwałę. Choć brak ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, to powszechnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania ewentualnego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny wyraża się w tym, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy oznacza zaś, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Stanowią zatem prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. Nie oznacza to jednak konieczności, by akty prawa miejscowego dotyczyły wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej. Wystarcza, gdy zawarta w takim akcie, przynajmniej jedna norma o charakterze abstrakcyjno-generalnym, będzie skierowana do nieograniczonego kręgu adresatów.