Sprawa ze skargi na decyzję SKO w P. w przedmiocie warunków zabudowy
Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Bożena Popowska Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "Z" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Stowarzyszenia "Z" kwotę (...) złotych (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania

Inne orzeczenia o symbolu:
6153 Warunki zabudowy  terenu
Inne orzeczenia z hasłem:
Budowlane prawo
Inne orzeczenia sądu:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Inne orzeczenia ze skargą na:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Uzasadnienie strona 1/9

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO, bądź Kolegium) na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr 160/2007 Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową wraz z obiektami towarzyszącymi - zbiornikami gazu i zbiornikami alkoholu do celów technologicznych, zbiornikiem przeciwpożarowym, budynkiem portierni i trafostacją, na terenie działek nr geod.(...) , (...), (...), (...), (...), (...), położonych w R. przy ul. O.

W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu (...) r. do Kolegium wpłynął wniosek Stowarzyszenia Z. M. W. R. (dalej Stowarzyszenie) o stwierdzenie nieważności decyzji nr (...) Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczne -drogeryjnym z częścią socjalno-biurową i obiektami towarzyszącymi. Uzasadniając wniosek podano, że organ gminy wydając decyzję o warunkach zabudowy nie dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, nie uwzględnił obszaru przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną znajdującego się po drugiej stronie ul. O. Zdaniem Stowarzyszenia, wydając decyzję o warunkach zabudowy organy gminy złamały przeznaczenie ternu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną uwzględnioną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przytoczono orzeczenia sądów administracyjnych w kwestii ładu przestrzennego. Jednocześnie wniesiono o dopuszczenie na prawach strony Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W związku z powyższym wystąpiono do pełnomocnika Stowarzyszenia, ustanowionego w trakcie postępowania do przedstawienia statutu Stowarzyszenia o wyjaśnienia na czym polega jego interes społeczny, skutkujący wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, a także o sprecyzowanie na czym miałoby polegać rażące naruszenie prawa przy wydawaniu ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. Dnia (...)r. do tut. Kolegium wpłynęło pismo pełnomocnika Stowarzyszenia, do którego dołączono regulamin Stowarzyszenia, udzielając jednocześnie stosownych wyjaśnień wskazując, iż we wniosku o stwierdzenie nieważności doprecyzowano na czym polega rażące naruszenie prawa. W związku z powyższym postanowieniem z dnia (...) r. Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 §1 kpa, decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) r. dopuszczając do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie. W (...) r. G. W. złożył skargę na bezczynność Kolegium w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr (...) Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) r. Akta sprawy wraz z odpowiedzią na skargę zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2010 r. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie (sygn. akt IVSAB/Po 26/10). W dniu (...) r. G. W. złożył ponownie skargę na bezczynność Kolegium w przedmiocie stwierdzenia nieważności Burmistrza Miasta i Gminy S. nr (...) z dnia (...)r. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu sygn. akt 1VSAB/Po59/I0 zobowiązano Kolegium do załatwienia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Zawiadomieniem z dnia (...) r. poinformowano strony o możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Do dnia posiedzenia nie wpłynęły do Kolegium żadne uwagi stron postępowania dotyczące prowadzonego postępowania. Kolegium po rozpoznaniu niniejszej sprawy stwierdziło, iż postępowanie nieważnościowe jest jednym z trybów nadzwyczajnych służących do uchylenia decyzji ostatecznej i nieostatecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wskazanej w art. 16 § 1 kpa. Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie to ma na celu ustalenie i ocenę, czy kontrolowany akt administracyjny nie jest dotknięty jedną z wad wymienionych enumeratywnie w tym przepisie. Działając w granicach tego postępowania organ administracji nie może wydawać innych rozstrzygnięć niż te, które wynikają z oceny legalności kontrolowanego aktu. Przepis art. 156 kpa określa przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji. Postanowieniem z dnia (...) r. Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie art, 156 §1 kpa, decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) r. dopuszczając do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie. Aby można było wydać pozytywną decyzję ustalającą warunki zabudowy konieczne jest spełnienie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust, 1 upzp. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla obszaru dla którego nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu zmiana zagospodarowania terenu polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust, 1 i art. 86 upzp, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie to określa wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, uzależnia zatem m.in. wydanie decyzji o warunkach zabudowy od zaistnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, oraz intensywności zagospodarowania terenu. Jak podkreśla się w doktrynie przepis ten wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej sąsiedniej zabudowy. Przywołując treść § 3-9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano, iż planowana inwestycja dotyczyła budowy budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno - drogeryjnym z częścią socjalno-biurową wraz z obiektami towarzyszącymi. Organ I instancji uzyskał wymagane prawem uzgodnienia, zapewnił każdej ze stron postępowania czynny udział, doręczył każdej ze stron decyzję ustalającą warunki zabudowy, która stała się decyzją ostateczną. Wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji oparto na przepisie art. 156 par 1 pkt 2 kpa tj. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, iż organ gminy wydając decyzję o warunkach zabudowy nie dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego. Jak wynika z analizy akt sprawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji złożyła firma D. dnia (...) r. W toku postępowania przed organem I instancji sporządzono analizę. Przedmiotowa analiza składała się z trzech punktów: pkt 1 w którym wskazano rodzaj inwestycji, pkt 2 w którym przedstawiono lokalizację inwestycji i pkt 3 zawierający analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, w której wskazano, że są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z działalnością gospodarczą, tereny przemysłowe, tereny rolne, sady. Wskazano, że intensywność zabudowy w najbliższym sąsiedztwie to 22% -37,6%, średnio (...), wysokość zabudowy do dwóch kondygnacji, rodzaj dachów zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i rzemieślnicza z dachami płaskimi i skośnymi, zabudowa przemysłowa o charakterze hal z dachami płaskimi o spadkach do 10 stopni. W aktach sprawy znajdowała się mapa w skali 1 do 1000, na której wyrysowano jedynie granice inwestycji oraz mapa w skali do 2000 . Decyzją nr (...) Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) r. ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji Załącznikiem do decyzji była mapa w skali 1 : 1000 z wyrysowanym obszarem inwestycji oraz analiza. Kluczową kwestią w niniejszym postępowaniu było ustalenie czy nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego stanowi rażące naruszenie prawa czy też nie. Powołując się na liczne orzecznictwo i literaturę wskazano, iż aby móc stwierdzić rażące naruszenie prawa należałoby bezspornie wykazać, że decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, oraz gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono. Treść decyzji musiałaby pozostawać w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Jak wynika z akt sprawy na dzień wydawania decyzji nie było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem istniała przesłanka do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie nie ulega najmniejszych wątpliwości, że nie zaznaczono i nie naniesiono na mapę stanowiącą załącznik do decyzji obszaru analizowanego wykreślonego w sposób opisany w powołanym rozporządzeniu. Obszar analizowany przedstawiono na mapie w skali 1 do 2000. Skala ta jak wynika z treści art.52 ust. 2 pkt 1 upzp dotyczy tylko inwestycji liniowych. W trybie odwoławczym tego rodzaju uchybienie oraz nieprawidłowo wyznaczony obszar analizowany lub brak takiego obszaru skutkowałoby uchyleniem decyzji organu I instancji. Jednakże okoliczności nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w związku z rażącym naruszeniem prawa, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2010 r. (sygn. akt II OSK 600/09). Kwalifikowane naruszenie prawa zachodziłoby, gdyby ustalono warunki zabudowy dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie byłaby wyłączona. O rażącym naruszeniu prawa można by zaś mówić, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. Sam jednak brak dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Wskazano przy tym, iż analiza urbanistyczna stanowi obowiązkowy element postępowania dowodowego przy podejmowaniu decyzji lokalizacyjnej, a jej brak, winien prowadzić w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie zwykłym do uchylenia decyzji. Nie uzasadnia jednak stwierdzenia nieważności, z uwagi na rażące naruszenie prawa. W aktach sprawy oprócz mapy w skali 1 do 1000 znajdowała się także mapa w skali 1 do 2000, która przedstawiła obszar analizowany. Jak wskazano w analizie i jak wynika to z analizy tej mapy, teren objęty inwestycją oraz obszar dalszy to tereny zabudowy przemysłowej. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. W orzecznictwie podkreśla się, że obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Istotnie kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana z uchybieniem przepisów procesowych, jednakże nie są to wady kwalifikowane, szczególne, które można objąć zakresem zastosowania przepisu z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie ma bowiem podstaw do uznania, iż decyzja organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w sposób oczywisty, nie budzący wątpliwości godziła w całokształt przepisów stanowiących jej podstawę prawną, a tylko takie uchybienia uprawniają do stwierdzenia nieważności, stanowiącej wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, o jakiej mowa w ort. 16 § 1 kpa. Nadto odnosząc się do podniesionego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji zarzutu należy wskazać, że sprzeczność ze studium nie może być podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Badaniu w postępowaniu związanym z warunkami zabudowy podlega spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 upzp. Zgodnie z art. 56 upzp nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W myśl art. 64 ust. 1 ww. ustawy przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem jeśli wniosek o ustalenie dotyczy warunków zabudowy pozostających w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Niezależnie od powyższego rozpatrując wniosek Stowarzyszenia wzięto pod uwagę wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności i zbadano pod tym kątem całe postępowanie w niniejszej sprawie. Rozważając przesłankę stwierdzenia nieważności polegającą na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej stwierdzono, powołując się na komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, iż w dniu wydania rozstrzygnięcia istniała podstawa prawna do wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto niniejsza sprawa nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, tym samym nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności z przepisu art. 156 par 1 pkt 3 kpa. Decyzja została skierowana do strony postępowania, a więc nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 par 1 pkt 4 kpa. W zaistniałym stanie prawnym i faktycznym stwierdzić należy, iż nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 par 1 pkt 5, 6 i 7 kpa, gdyż decyzja była wykonalna (wywoływała skutki prawne w innych postępowaniach), wykonanie decyzji nie wywołałoby czynu zagrożonego karą i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W związku z powyższym należy uznać, iż w toku postępowania nie doszło do naruszenia żadnej z przesłanek będącej podstawą do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa wymienionej w art. 156 par 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Strona 1/9
Inne orzeczenia o symbolu:
6153 Warunki zabudowy  terenu
Inne orzeczenia z hasłem:
Budowlane prawo
Inne orzeczenia sądu:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Inne orzeczenia ze skargą na:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze